Fordította: Dr. Szabóné Szebenyi Georgina

TARTALOMJEGYZÉK

1. RÉSZ: BEVEZETÉS
1. a. Hasonlóságok és különbözőségek az Európai Unión belül
1. b. A beszámoló feladata és kontextusa
1. c. A beszámoló módszertana és struktúrája


2. RÉSZ: A NEMZETI KÖZIGAZGATÁSOK MODERNIZÁCIÓJÁNAK
HÁTTERE ÉS KÉNYSZEREI EURÓPÁBAN
2. a. A nemzeti közigazgatás feladata
2. b. A nemzeti közigazgatás mérete és struktúrája
2. c. Modernizációs kényszer - áttekintés
2. d. Az európai integráció
2. e. Az állami kiadások csökkentése
2. f. Politikai és ideológiai nyomás
2. g. Demográfiai változások
2. h. Gazdasági szerkezetátalakítás
2. i. Az állampolgárok-felhasználók megnövekedett igényei
2. j. A közszolgálati munkatársak munkahelyükkel szemben megnövekedett igényei
2. k. Műszaki-technológiai fejlődés
2. l. Az esélyegyenlőség követelése
2. m. Országspecifikus problémák


3. RÉSZ: MODERNIZÁCIÓS KONCEPCIÓK
3. a. Áttekintés
3. b. A nemzeti közigazgatás új szerepe
3. c. A felelősség alsóbb szintre delegálása
3. d. A beszámolási kötelezettség és az ellenőrzés új módszerei
3. e. A költségvetés-menedzsment módosítása
3. f. Fokozottabb ügyfél-orientáció
3. g. Verseny és más piacgazdasági elemek
3. h. A szabályozás reformja 50
3. i. Új technológiák


4. RÉSZ: MODERNIZÁCIÓ ÉS FOGLALKOZTATÁS A NEMZETI KÖZIGAZGATÁSBAN
4. a. Bevezetés
4. b. Foglalkoztatási színvonal
4. c. A köztisztviselők foglalkoztatási státusza
4. d. A nyugdíjrendszer reformja
4. e. Munkahelyek megszüntetése
4. f. A létszámcsökkentés módszerei
4. g. A munka újraelosztása a munkahelyek megőrzése érdekében
4. h. Az emberierőforrás-menedzsment reformja
4. i. A bértárgyalások decentralizációja
4. j. A felelősség ágazati menedzserekre való átruházása
4. k. Egyéni és teljesítménybérezés
4. l. A teljesítmény értékelése és méltányolása
4. m. Szakképzés és szakmai előmenetel
4. n. Menedzsmentfejlesztés
4. o. Az új munkaszervezet
4. p. A munkaügyi kapcsolatok "normalizálása"
4. q. A decentralizáció eredményeként megváltozott munkakörülmények
4. r. Modernizáció és etikai kérdések
4. s. Esélyegyenlőség
4. t. Következtetések

5. RÉSZ: ESETTANULMÁNYOK
1. A Belga Gépjármű-engedélyezési Hivatal (Direction de l' Immatriculation des Vehicules - DIV) átszervezése
2. Minőségfejlesztés versenykörnyezetben a dán közigazgatás szerkezeti átalakítása és átszervezése példáján
3. A rugalmas munkaidő holland koncepciója
4. Szakképzés és személyügyi menedzsment a francia közigazgatás modernizálásának példáján
5. Esettanulmány: a svéd adóhivatal (Riksskatteverket) átszervezése
6. Emberi erőforrás-menedzsment és munkaügyi kapcsolatok a nemzeti közigazgatás szerkezeti átalakítása és átszervezése során az Egyesült Királyságban, különös tekintettel a munkaközvetítőre

ZÁRÓ MEGJEGYZÉS

IRODALOM

A TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE

1. sz. táblázat: Az államigazgatási kiadások százalékos aránya az összes állami kiadáson belül, l980-1994. között
2. sz. táblázat: Az Európai Unió országainak állami struktúrája
3. sz. táblázat: Az állami kiadások és a bruttó hazai termék egymáshoz viszonyított százalékos aránya standardizált bázison számolva, az 1950-1994. Időszakban
4. sz. táblázat: A 65 éven felüliek 15-64 éves korosztályhoz viszonyított százalékos aránya
5. sz. táblázat: A (magán + állami) egészségügyi kiadások GDP-n belüli százalékos aránya
6. sz. táblázat: A munkanélküliek és a tartós munkanélküliek számarányának alakulása az állami munkaerő-piaci kiadásokkal összehasonlítva
7. sz. táblázat: Reformtrendek Európában
8. sz. táblázat: Teljesítményvizsgálatok néhány Európai Unió-s országban
9. sz. táblázat: A központi közigazgatásban foglalkoztatottak száma Európában: nemzeti adatok 1000 főre felkerekítve
10. sz. táblázat: Foglalkoztatás a központi közigazgatásban Európában, feladatok szerinti definíció
11. sz. táblázat: A részmunkaidős foglalkoztatottak aránya a nemzeti közigazgatásokban
12. sz. táblázat: Az állami szolgálatban való foglalkoztatás fő jellemzői az Európai Unió tagállamaiban (1995/96)
13. sz. táblázat: Határozott időre szóló szerződések és bérmunkaszerződések az EU-országok állami szolgálatában, 1995-ös adatok (a szervezetek százalékos arányában)
14. sz. táblázat: A foglalkoztatottak számának változása az európai pénz-, munka- és szociális ügyi minisztériumokban
15. sz. táblázat: A foglalkoztatási színvonal 5%-os vagy még nagyobb változása az állami szolgálatban 1992 és 1995 között (a szervezetek százalékos arányában)
16. sz. táblázat: A létszámcsökkentés módszerei 1995-ben (a szervezet százalékos arányában)
17. sz. táblázat: Az emberi erőforrás menedzsment centralizációja és decentralizációja, döntések az összlétszámról, a pályázók felvétele és kiválasztása
18. sz. táblázat: A központi közigazgatás szervezetén belül az ágazati menedzserek megnőtt felelősségi és hatásköre bér- és képzési ügyekben 1992-1995 között (a szervezetek százalékos arányában)
19. sz. táblázat: Teljesítménybérezés a nemzeti közigazgatásokban, 1995-ben
20. sz. táblázat: Oktatási kiadások a bérek és fizetések részeként a központi kormányzati szervezetekben, 1995-ben (a szervezetek százalékos arányában)
21. sz. táblázat: A szervezeti struktúrák reformja a nemzeti közigazgatásokban
22. sz. táblázat: A közvetlen részvétel legfontosabb formáinak előfordulása a közigazgatásban, a privátgazdaságban, az oktatásügyben, valamint a szociális és egészségügyben, Európában 1996-ban (a munkahelyek százalékos arányában)
23. sz. táblázat: a nők aránya a közigazgatásban a legnagyobb foglalkozási csoport szerint munkahelyi szinten
24. sz. táblázat: Esélyegyenlőség: a nők, az etnikai kisebbségek és a fogyatékosok arányának ellenőrzése a felvételnél és előléptetésnél, 1995-ös adatok (a szervezetek százalékos arányában)

ÖSSZEFOGLALÓ

Ez a kutatási beszámoló a Közszolgálati Szakszervezetek Európai Szövetsége (KSZESZ) megbízásából készült és azt vizsgálja, hogy miként modernizálják a nemzeti közigazgatásokat a folyton változó társadalmi és gazdasági keretfeltételekből eredő számtalan kihívás közepette. Beszámolónk ismerteti továbbá a közszolgálati munkavállalók szakszervezeteinek az e trendekkel összefüggő problémákra adott válaszait, és összefoglalja a modernizációval kapcsolatos elvi álláspontjukat.

Az 1. rész rövid bevezetést tartalmaz és ismerteti a beszámoló célját, kontextusát, módszertanát és felépítését.

A 2. rész a modernizáció során szerepet játszó hátteret és kényszereket vizsgálja, s egy sor olyan közös és egymással összefüggő kihívást és feladatot ír le, amelyek végeredményben valamennyi országban motorjai a modernizációnak. Szó van az egyre szűkösebb állami pénzekről, ami részben az európai integrációra vezethető vissza, a politikai és ideológiai nyomásról, amely részben az állam változóban lévő szerepvállalásával függ össze, a demográfiai változásokról, különösen a népesség elöregedésével kapcsolatban, strukturális gazdasági változásokról és ezen belül főként a növekvő strukturális munkanélküliségről, a közszolgálattal szemben támasztott növekvő állampolgári-felhasználói igényekről, a szolgáltatások minőségével és hatékonyságával szembeni követelményekről, a munkavállalók megváltozott elvárásairól a munkahelyi biztonság és minőség tekintetében, a hivatás és a magánélet összeegyeztethetőségéről, és nem utolsó sorban a nők és a kisebbségi csoportokhoz tartozók esélyegyenlőségének egyre sürgetőbb követeléseiről.

Ezeket a közös kényszereket azonban számtalan eltérő alkotmányjogi, strukturális, gazdasági és politikai keretfeltétel hátterében kell szemlélnünk, amelyek bizonyos mértékig maguk is befolyásolják a modernizáció folyamatát és eredményeit. Az elmondottakon túlmenően minden országban vannak egészen speciális kihívások, ilyen például az újraegyesítés Németországban és az ország újjáépítése a fasizmus felett aratott győzelem után Portugáliában.

A beszámoló 3. része a modernizáció különböző formáit vizsgálja, miközben elsősorban a strukturális és szervezeti reformokra összepontosít, hogy a 2. részben ismertetett közös kényszereken úrrá lehessünk. Meg kell jegyezni, hogy az OECD e téren paradigmaváltást vél felismerni, amelyet a következők jellemeznek: erőteljesebb eredményorientáltság és kedvezőbb árteljesítmény-arány, a felelősség lefelé delegálása és nagyobb rugalmasság, ügyfél- és szolgáltatásközpontúság, szigorított beszámoltatás és ellenőrzés, a stratégiai és politikai koncepciók kidolgozására rendelkezésre álló kapacitások bővítése, a versenyelv és más piacgazdasági elemek bevezetése, megváltozott kapcsolatrendszer a többi kormányzati szinttel. Ezeket a trendeket, bár eltérő hangsúllyal, minden országban megfigyelhetjük, mindazonáltal kételyeink vannak a "paradigmaváltással" kapcsolatban, már csak azért is, mert döntő különbségek észlelhetők az eljárásmódban (különösen, ami a munkavállalók és a szakszervezetek részvételét illeti a koncepció kidolgozásában és a változtatások végrehajtásában), valamint azért, mert ez az elemzés nem veszi elég pontosan figyelembe az egyes országokra egyedileg jellemző fejlődési folyamatokat.
A minden országban megtalálható közös változtatási profilok sokkal inkább oda vezethetnek, hogy a prioritások sokszínűségét, például a szociális partnerség iránti elkötelezettséget, eltakarják. Ez viszont kihatással lehet a modernizációs folyamatra és annak eredményeire egyaránt.

Mert miközben például általános tendencia érvényesül a nemzeti közigazgatások szerepének felülvizsgálatára és módosítására, ezt a folyamatot egyes országokban (pl. Nagy-Britanniában) hangsúlyos ideologizálás mellett a korábbi kormányok privatizációs kötelezettségei és a piacgazdasági mechanizmus bevezetése jellemzi, míg más országok sokkal inkább a pragmatikus megközelítést követik.

Az a tény, hogy a különböző országok a modernizáció hasonló formáit eltérő utakon kívánják megvalósítani, különösen a kompetenciák (hatáskörök) alsóbb szintekre történő delegálásából válik világossá, aminek három dimenziója van: ez egyik a politikai dimenzió (feladatátadás az egyes kormányzati szintek között), a másik a szervezeti dimenzió (végrehajtó funkciók átadása külső szolgáltatóknak), a harmadik pedig a menedzsment-dimenzió (intézményen belüli decentralizáció). A feladatátadásnak vagy a hatáskör-delegációnak ez a válfaja szorosan kapcsolódik egy sor más modernizációs irányelvhez, nevezetesen a politika alakításának és végrehajtásának szétválasztásához, a bemenet (input) és a kimenet (output) elválasztásához, továbbá a teljesítmény és a teljesítményértékelés kettéválásához.

Ezek a változások viszont szükségszerűen magukkal hozták a beszámoltatási és ellenőrzési módszerek megváltoztatásának igényét, miközben éppen ezen a területen válnak világossá a közszolgálati éthosz és az új struktúra- és menedzsment-orientált módszerek közötti feszültségek is. Az előírás-központú módszerekről az eredményközpontú munkakultúrákra és -rendszerekre való áttérés a teljesítménymérés új formái iránt teremtett szükségletet. Csakhogy ez korántsem problémamentes ügy. A közszolgálati "outcome" (minőségi eredmény) és "output" (mennyiségi eredmény) megkülönböztetése ugyanis csupán a probléma egyik dimenzióját testesíti meg. A másik abban a kérdésben rejlik, hogy miként mérjük azokat a szolgáltatásokat, amelyeket nem lehet minden gond nélkül mennyiségileg mérni. Vannak ugyanis - legalábbis néhány országban -, arra is bizonyítékok, hogy deklarált politikai célokat nem fordítottak le teljesítménymutatókká - egy hiányosság a sok közül, és egyben arra is magyarázat, hogy a közszolgálati munkavállalók nem megfelelő bevonása a változtatások tervezésébe és végrehajtásába oda vezetett, hogy nincs minden rendben a modernizáció hatékonyságával és tartósságával.

A modernizációnak egy további szempontja, amely az egyes célkitűzések közötti feszültségre mutat rá, a költségvetés decentralizációja - egy olyan mechanizmus, amely szorosan kapcsolódik az operatív autoritás alsóbb szintekre delegálásához, egyidejűleg azonban - ugyanezen költségvetésre nehezedő nyomás miatt -, eltorzul. Hasonló a helyzet az ügyfélközpontúsággal, amelyben benne van az potenciális lehetőség, hogy a nemzeti közigazgatás különböző szervezeti egységeit rákényszerítse a nagyobb állampolgár-közelségre és olyan szolgálatok nyújtására, amelyek a szükségletekre és a szolgáltatásokat igénybe vevő polgárokra szabottak. Csakhogy a költségek oldaláról fellépő nyomás gyakran lehetetlenné teszi, hogy valóban ilyen szolgáltatásokat nyújtsanak. Ez a körülmény viszont befolyásolhatja az igazgatás és az ügyfél közötti kapcsolat milyenségét, aminek az a következménye, hogy megnő a kísértés (vagy nincs alternatívája) arra, hogy az ügyfelek (kliensek) szükségleteit a kormány politikai prioritásai szerint definiálják, azokhoz igazítva a szükséglet-elemzéseket is. Ez az oka annak, hogy a közszolgálati charták azokban az országokban, ahol elfogadtak ilyeneket, tartalmi értelemben sokkal jobban eltérhetnek egymástól, mint alakilag.

További közös alapvonása a modernizációnak, amely a bevezetés körülményei és célirányai függvényében igen eltérő minőségi eredményeket (outcomes) mutathat, a versenyszellem és más piacgazdasági mechanizmusok bevezetése a közszolgáltatások területén. A nemzeti közigazgatások piacorientált szolgáltatásainak mechanizmusai belső piacokat, használati díjakat és bónokat, a feladatok külső szolgáltatókra való átruházását, valamint versenyorientált pályázati kiírásokat foglalnak magukban.

A 3. rész is a szabályozás reformjával és az új technológiák bevezetésével foglalkozik a nemzeti közigazgatás modernizációjával összefüggésben.

A beszámoló 4. része azt mutatja, hogy a személyügyi menedzsmentnek az emberi erőforrásokkal való racionális gazdálkodás értelmében vett reformja minden modernizációs kezdeményezésnek központi eleme. Ide tartozik a közszolgálat törvényi szabályozásának reformja, különös tekintettel a nyugdíjigényekre, a karriert ervezésre, a mobilitásra, és a munkaügyi kapcsolatok "normalizálódására"; a személyügyi menedzsment egyes egységekre és a vezető menedzserekre vonatkozó hatáskörének decentralizációja; az egyéni teljesítmények és a teljesítménybérezés nagyobb fokú figyelembe vétele; a (tovább)képzés és a támogatás új formáinak bevezetése különösen a vezetők esetében, és végül a csoportmunka és a szűk egyéni feladatkörön túlnyúló (a továbbiakban: interdiszciplináris) munkaszervezet súlyának a növelése. Meg kell jegyeznünk, hogy az egyes országok között jelentős különbségek tapasztalhatók a felsorolt elvek végrehajtásában, sőt, a legtöbb helyen ezek a reformok még gyermekcipőben járnak.

Az Európai Unión államaiban működő nemzeti közigazgatásokban a becslések szerint összesen 4,41 millió (korlátozott feladatdefiníció alapján) illetve 4,47 millió (6,2 millió Izland, Norvégia, Svájc és Törökország adataival együtt) foglalkoztatott dolgozik. A foglalkoztatottak létszámának és a foglalkoztatási színvonal hosszabb távú módosulásainak összehasonlítása azért problematikus, mert jelenleg nincsenek közös nemzetközi statisztikai adatszolgáltatási egyezmények érvényben.

Az Európai Unió országainak majdnem mindegyikében külön törvényi rendelkezések szabályozzák a köztisztviselők munkaviszonyát. Ezek általában magasabb szintű foglalkoztatási biztonságot, sőt, gyakran a felmondhatatlanság státuszát tartalmaznak, továbbá speciális előírások vonatkoznak a nyugdíjra, a felvételre és az előmeneteli rendszerre, ugyanakkor a piacgazdaságban szerzett tapasztalatokat (gyakorlatot) csak korlátozott mértékben ismerik el. Az Európai Közigazgatási Intézet a 15 tagállam közül kilencet "zárt rendszernek" minősített, ahol csak korlátozott mértékben, vagy egyáltalán nincs lehetőség arra, hogy valaki kívülről belépve a szakmai életpálya közepén kezdje meg a munkát. A többi hat országban a foglalkoztatási feltételek és a személyügyi menedzsment a piacgazdaságban megszokottakhoz hasonlítanak.

Az állami szolgálaton belül a foglalkoztatottak munkaszerződései, a köztisztviselői státusszal rendelkezőktől a határozott időre szóló munkaszerződéssel rendelkezőkön át egészen az alkalmi foglalkoztatottakig, egyre sokfélébbek. A köztisztviselők más közalkalmazottakhoz viszonyította aránya a franciaországi több, mint 90% és a svédországi kevesebb, mint 5% között szóródik.
A állami szolgálat reformja számos országban magában foglalja a nyugdíjrendszer reformját is. Ennek közös elemei a köztisztviselők nagyobb arányú befizetései a nyugdíjpénztárakba, a fizetés nyugdíjalapként figyelembe vett részének új kalkulációja, a nyugdíjkorhatár módosítása és az eddigi nyugdíjazási gyakorlat felülvizsgálata.

Portugália az egyetlen ország, ahol az elmúlt tíz év során növekedett az állami szolgálatban foglalkoztatottak létszáma. A többi országban ezek a számok csökkenő tendenciát mutatnak. A változások mértéke, attól függően, hogy milyen minisztériumról vagy hatóságról van szó, az egyes országokon belül is igen eltérő. Egy sor olyan év után, amikor állandóan csökkentették az államháztartási kiadásokat és a közszolgálatban foglalkoztatottak számát, a közszolgálati dolgozók motiváltsága a nemzeti közigazgatások számtalan területén nullára süllyedt.

A legtöbb országban sikerült elkerülni a kényszer-elbocsátásokat. Kivételt jelent itt Svédország és Anglia, bizonyos fokig Dánia és Finnország is. Létszámstop, korengedményes nyugdíjazás, az állami szolgálat önkéntes elhagyása és áthelyezések tartoztak leginkább az előnyben részesített eszközök közé.

Az új technológiáknak a munkahely elvesztésére gyakorolt hatásai eddig eléggé korlátozottan érvényesültek, a következő években azonban drasztikusan nőnek.

A csökkentett munkaidőt egy sor országban, különösen Belgiumban és Hollandiában, vezették be munkahely-megőrzési céllal. Azon túlmenően a termelékenység növekedésének kiegyenlítésére és új munkahelyek teremtésére használták fel ezt a lehetőséget. A munkahelypótlásra és a fizetés mértékére gyakorolt hatásról szóló szerződések igen eltérőek.

A munkaerő-tervezésről és -fejlesztésrőlszóló politikai döntések decentralizációja az országok többségében nem jelent szabad döntési lehetőséget a foglalkoztatási színvonalról és a fizetés mértékéről. A legfontosabb kivételek itt Svédország és Nagy-Britannia.

A menedzsment aktívabb szerepvállalását időközben a reform fontos részének tekintik, és ennek keretében az egyes ágazati menedzserek nagyobb hatáskört kaptak a teljesítménymenedzsment (beleértve a teljesítménybérezést), a munkaerő-felvétel, a képzés és továbbképzés területén. Ezt az operatív felelősségi viszonyok és feladatkörök szélesedő decentralizációja részének kell tekinteni.

A legtöbb ország időközben már bevezetett megfelelő eljárásokat az egyéni teljesítménybérezésre vagy premizálásra. Az eljárásmód igencsak változatos: van, ahol a szakszervezeteket közvetlenül bevonják az egyéni béremelésről szóló tárgyalásokba (Dánia és Svédország), másutt a közszolgálati dolgozók a szakszervezetek közreműködése nélkül közvetlenül tárgyalnak az ágazati menedzsmenttel.
Az OECD tanulmányai és az egyes országokban végzett vizsgálatok egyaránt azt mutatják, hogy az egyéni teljesítményen alapuló bérezési rendszerek aligha képesek növelni a munkatársak motivációját. Ráadásul rugalmatlanok, nincsenek birtokában a megfelelő pénzügyi forrásoknak és valószínűleg alkalmatlanok a közszolgálat sajátosságaihoz való alkalmazkodásra is.

Több országban vezettek be teljesítmény-mérési rendszereket vagy a meglévőket azzal a céllal reformálták meg, hogy elősegítsék az aktívabb menedzsmentet és emeljék a szolgáltatások színvonalát. Ezek a rendszerek azonban arra tendálnak, hogy túlságosan bonyolulttá váljanak anélkül, hogy képesek lennének kiküszöbölni a szubjektivitás lényeges problémáját.

A személyügyi menedzsment valamennyi reformja kiemelten kezeli a szakképzés és a továbbképzés iránt megnőtt szükségletet. Mindamellett a gyakorlatban jelentős különbségeket tapasztalunk a kormányzati szervek és a hatóságok között az oktatási beruházások tekintetében. Gyakori, hogy a költségvetési kiadások csökkentése miatt a képzési programok nem kapnak prioritást.

A képzés és továbbképzés általános értékelése országonként eltérő. Van, ahol a továbbképzéshez és karrier-tervezéshez való egyéni jogként értelmezik, és van, ahol az általános szervezetfejlesztés részének tekintik.

A képzettségi szint a közigazgatásban általában magasabb, mint a magángazdaságban. Ennek ellenére szignifikánsan nagy számban találni olyan tevékenységi területeket, ahol semmilyen vagy csupán igen alacsony szintű szakképzettséget követelnek meg. Ezeket a munkavállalókat különösen érzékenyen érintik az átszervezések és a műszaki-technológiai változások, és a nemzeti közigazgatásokra általánosan jellemző megnőtt képzettségi követelmények miatt kénytelenek számolni azzal, hogy hátrányba kerülnek.

A legtöbb menedzsert nem készítették fel megfelelően az operatív felelősségi viszonyok és hatáskörök decentralizációjára. Számos közigazgatási szerv új menedzsment-fejlesztési programokat vezetett be, a kereslet azonban még mindig messze meghaladja a programkínálatot. Változatlanul fennáll az igény olyan programok kidolgozása iránt, amelyek a közszolgálat sajátosságait - és nem utolsó sorban az együttdöntésen (beleszóláson) nyugvó menedzsment-stílust -, az eddigieknél hangsúlyosabban veszik figyelembe.

A közszolgálat más területeivel és a magángazdasággal összevetve a közigazgatás inkább tekinthető visszahúzódónak, amikor innovatív munka-szervezetek bevezetéséről van szó, amelyek a feladatok csoportokra (teamekre) való átruházásával vagy ugyanezen teamekkel való konzultáció folytatásával járnak együtt. Az egyéni szakmai döntésektől való majdnem kizárólagos függés akadálya lehet az integrált, team-munkán alapuló szolgáltatásnak. Ismerünk azonban egy sor pozitív példát is arra, hogy az ilyen akadályokat sikerrel vették.

Az országok többségében a köztisztviselőknek továbbra is másfajta, általában korlátozottabb jogaik vannak bértárgyalások folytatására és szakszervezeti kép viseletre. A reformok során azonban a bértárgyalási jogokat általában mindenütt beépítették a jogrendszerbe. Svédország az egyetlen ország, ahol a központi kormány szervei teljesen független, önálló munkaadói szövetséggel rendelkeznek.

A központi kormány feladatainak a települési önkormányzatokra való átruházásában és a nemzeti közigazgatáson belüli, egyes hatóságokra és részlegekre kiterjedő decentralizációban egyesek az állami szolgálat egységének és közös azonosságtudatának veszélyeztetőjét is látják. Ezért több kormány megfelelő intézkedéseket hozott, hogy az ilyen tendenciákat - főként az idősebb köztisztviselőkre tekintettel - ellensúlyozza.

A köztisztviselők között általában alacsonyabb a nők aránya, mint a közszolgálatban, bár a nemek közötti megoszlás kezd kiegyenlítődni. A magasabb szolgálati beosztásokban azonban a nők még mindig erősen alulreprezentáltak, ezért a legtöbb kormány nagyobb esélyegyenlőséget biztosító kezdeményezések végrehajtásába fogott bele.

Az esélyegyenlőség más szempontjai kevésbe kerülnek reflektorfénybe. Míg a holland és az angol közszolgálat nagy súlyt fektet a színes bőrű és az etnikai kisebbségekhez tartozó munkatársak esélyegyenlőségére, a többi országban nem igen foglalkoznak ezeknek a munkavállalóknak az alulképviseletével és diszkriminációjával. Bár a csökkent képességűek foglalkoztatását egyre inkább előtérbe helyezik, a további előmenetel és a pályatervezés lehetőségét alig-alig kínálják fel nekik.

1. RÉSZ: BEVEZETÉS

1. a. Hasonlóságok és különbözőségek az Európai Unión belül

A nemzeti közigazgatásokat Európa minden országában modernizálják, bár e folyamat az egyes államokban egészen eltér módon és más-más sebességgel halad előre. A modernizációs törekvésekben megnyilvánuló hasonlóságok és különbségek egyaránt azoknak a kényszereknek a kifejeződései, amelyek a reformtörekvések hátterében állnak. Az országspecifikus problémákon kívül azonban valamennyi országban megtaláljuk a kényszereknek azt a közös tömegét, amely a modernizációt ezekben az országokban előre hajtja. Hasonló a helyzet a modernizációs célokkal: bár minden európai ország egyetért egy sor közös célelképzelésben, ezeknek a részben egymással is ellentmondó céloknak a rangsorolásában és súlyozásában már vannak bizonyos különbségek.

A hasonlóságoknak és különbözőségeknek ez a kombinációja azokban a koncepciókban is kifejeződik, amelyekkel a kormányok saját nemzeti közigazgatásuk keretében a modernizációnak nekifognak. Bár minden kormány ugyanazon stratégiák és mechanizmusok repertoárjából szolgálja ki magát, ezt az eszköztárat saját politikai célkitűzéseinek megfelelően szabja át, vagy úgy, hogy az igazgatástechnikai és szolgáltatási modernizáció bizonyos módszereit részesíti előnyben más módszerekkel szemben, vagy pedig úgy, hogy ezek különböző kombinációit alkalmazza. Ezen kívül a politikai és munkaügyi kapcsolatok kontextusa is változó Európában, úgyhogy a stratégiák körülményei és eredményei, amelyek első látásra nagyon hasonlónak tűnnek, igencsak eltérhetnek egymástól.

Bármennyire is helyeselhető az egyik oldalon, hogy a kormányok saját modernizációs programjaikat politikai programjukkal összhangban alakították ki, mégis igaz, hogy ezt a politikát részben a kormányoknak az a hite formálta, hogy a közigazgatás és a közszolgálat más területeinek modernizációját indukáló nyomás beszűkítette a létező lehetséges mozgásteret. Az adócsökkentés szükségességébe vetett hit volt például az oka, hogy valamennyi Európai Uniós kormány elé bizonyos politikai korlátokat állítottak. Hasonlóképpen igaz ugyan, hogy a szociális párbeszéd befolyásolja a modernizáció céljait, módjait és minőségi eredményeit (és ebben az összefüggésben a "modernizáció" fogalom definícióját is), a szociális párbeszéd folytatása iránti elkötelezettséget alááshatja az a vélelem, hogy a tárgyalási mozgástér - a modernizáció természetéből adódóan -, igen kicsi. A sztrájkok és munkaharcok hulláma, amely 1995 végén a bérpolitika és a közszolgálati reform kapcsán néhány országban végigsöpört, ennek a potenciálnak a kifejeződése volt.

1. b. A beszámoló feladata és kontextusa

Az elmondottak ismeretében a jelen beszámoló az európai országok közigazgatására vonatkozó modernizációs koncepciók konvergáló tendenciáit és a közöttük továbbra is meglév különbségeket egyaránt elemzi. Beszámolónk kitér arra az alapvető kérdésre is, amely már a címben is kifejésre jut: voltaképpen mire is gondolunk, amikor a "nemzeti közigazgatások modernizációjáról" beszélünk?

Egy vonatkozásban a kérdés igen egyszerűen megválaszolható. A modernizáció olyan változáskoncepción alapszik, amely szerint új feladatokat változó környezetben csak az új feladatok és a megváltozott környezet összefüggésrendszerében lehet megoldani. Amikor a modernizációt így definiáljuk, csak a kérdést fogalmazzuk meg újra, hiszen bár egyfelől kevés vita van azon környezet megváltozásának a milyenségéről, amelyben a nemzeti közigazgatásoknak működniük kell, másfelől igencsak ellentétesek az elképzelések arról, hogy a kormányok intézkedései ezt a környezetet milyen úton és módon képesek helyesen, többek között a közszolgálati politika segítségével alakítani. A vita lényegében politikai és egyben válasz arra is, hogy miért olyan nehéz egyetértésre jutni a "nemzeti közigazgatás modernizációja" jelentéséről.
Vannak például, akik számára minden modernizáció azt jelenti, hogy a közszolgáltatások nyújtásában piacgazdasági elemeket kell bevezetni, míg mások számára a visszaesést semmi mással nem lehet jobban szimbolizálni, mint éppen ezeknek a piacgazdasági mechanizmusoknak a bevezetésével. A különböző mechanizmusok alkalmasságáról folytatott véleménykülönbségeknél is alapvetőbbek azonban a modernizációs programok céljairól, módszereiről és kihatásairól vallott eltérő vélemények. Ez az a színtér, ahol a tulajdonképpeni politikai viták zajlanak.

Ennek a beszámolónak az a feladata, hogy a lehető legalaposabban világítson rá erre a vitára annak érdekében, hogy a szakszervezetek és a többi szociális partnerek szolid alapot kapjanak a párbeszéd folytatásához és lehetőleg abban is jussanak egyetértésre, hogy a modernizációnak melyik útja hozhatja meg a minden résztvevő számára legjobb eredményt.

1. c. A beszámoló módszertana és struktúrája

A beszámoló ezt a feladatot mennyiségi és minségi adatok elemzésével kívánja megoldani, háttér-információkkal szolgál és vizsgálja azokat a kényszereket, amelyek a nemzeti közigazgatások modernizációja mögött Európában meghózódnak, továbbá ismerteteti a modernizáció következtében előállt változásokat. Az elemzés a modernizációnak a foglalkoztatási helyzetre, valamint a KSZESZ és tagszervezetei számára fontos foglalkoztatási kérdésekre gyakorolt hatásaira helyezi a fő hangsúlyt.

A projekt koncepciója az Európai Unión belüli szociális párbeszéd támogatásával és továbbfejlesztésével összhangban készült. Egy olyan párbeszédről van szó, amely a kormányok, a munkaadók és a közszolgálati szakszervezetek által képviselt munkavállalók között zajlik. Számos esetben előfordul, hogy a közszolgálatban a kormány és a munkaadó perszonáluniót alkot, ilyen esetben a párbeszédnek két résztvevője van. A modernizáció egyik legszignifikánsabb jellemvonása azonban a magángazdaság és a szolgáltatási szektor növekvő szerepe olyan közszolgáltatások nyújtásában, amelyek a nemzeti közigazgatás felelősségi körébe tartoznak. Ez a közigazgatás egyes részeire is érvényes. A magángazdasági munkaadók bevonása és a velük folytatott párbeszéd ezért a közszolgálati és közigazgatási munkavállalókat képviselő szakszervezetek komoly érdeklődését váltja ki, függetlenül attól a ténytől, hogy a szakszervezetek ellenzik a magángazdasági üzleti és gazdaságossági kritériumoknak a közszolgálatba való átültetését, mert felfogásuk szerint a nyereségszemléletű motiváció a közszolgálatban nem helyénvaló.
Módszertanilag a tanulmány egyrészről a témáról rendelkezésre álló írásos anyagot - Európai Uniós dokumentumok, nemzeti kormányok iratai, munkáltatói és szakszervezeti anyagok, szakirodalom - vizsgálja. A tanulmány szerzői ezen kívül beszélgetést folytattak különböző szakszervezetekkel, munkáltatókkal, kormánytagokkal és a terület szakértőivel.

A beszámoló e bevezető után következő részét öt részre osztottuk.
A 2. rész a nemzeti közigazgatások modernizálásának hátterét és azokat a kényszereket vizsgálja, amelyek e változásokhoz vezetnek.
A 3. rész közelebbről elemzi a változásokat és azokat a kölcsönhatásokat, amelyek a kényszerű modernizációból adódnak.
A 4. rész e változásoknak a foglalkoztatási helyzetre és a munkavállalókra gyakorolt mennyiségi és minőségi hatásait elemzi.
Az 5. rész hat esettanulmányból áll, amelyek önmagukra érvényesek csupán, ugyanakkor közvetlenül összefüggnek a beszámoló 1., 2. és 3. részével, és ily módon teljesebbé teszik az összképet.
A 6. Rész a KSZESZ elvi-politikai álláspontját foglalja össze a nemzeti közigazgatások további modernizációjával kapcsolatban.

Egy megjegyzés a terminológiához: az "állami szolgálatban dolgozók" fogalom a foglalkoztatási státusztól függetlenül azokat a személyeket jelöli, akik a nemzeti közigazgatásban dolgoznak. "Köztisztviselőknek" nevezzük azokat, akiknek a foglalkoztatási státuszát a törvény speciálisan védi.

2. RÉSZ: A NEMZETI KÖZIGAZGATÁSOK MODERNIZÁCIÓJÁNAK HÁTTERE ÉS KÉNYSZEREI EURÓPÁBAN

2. a. A nemzeti közigazgatás feladata

Az államigazgatás feladatai (ellentétben más kormányzati szintekkel, a magángazdasággal és a szolgáltatási szektorral) országról-országra különbözőek. Ugyanez érvényes a más kormányzati szintekkel tartott kapcsolatrendszerre is. Míg néhány szolgáltatási és igazgatási ágazat, például a honvédelem, minden államban kormányzati hatáskörben van, az egyéb ágazatokért, például a szociális biztonságért viselt felelősség néhol tartományi, esetleg helyi önkormányzati szintre került. Ezt a képet tovább bonyolítja az a körülmény, hogy bizonyos feladatokat több államigazgatási szint között osztanak meg. Meghatározott szolgálat pénzügyei és /vagy a felügyelete a központi kormányzat hatáskörébe tartozhat, míg a végrehajtási hatáskört a települési önkormányzati szintre delegálták.

Ezt az amúgy is színes képet tovább bonyolítja a nemzeti közigazgatás változó szerepköre, amely egyes országokban fontosabb, mint másutt. Ez azokra az intézményes eszközökre és módszerekre is érvényes, amelyekkel a változtatásokat végrehajtják. Valójában az állam és a közszolgálat modernizációjának szignifikáns aspektusa éppen abban a módban keresendő, ahogyan a nemzeti közigazgatás szerepe és más közigazgatási szintekhez való viszonya változik. Korunk feltűnő jellegzetessége, hogy a nemzeti közigazgatás szerepe mindkét irányban változóban van. Változik európai irányban és változik helyi szinten.

A hatáskör-átruházásnak ez a kettős folyamata, amikor egyidejűleg kerülnek a kompetenciák feljebb és lejjebb, belső logikát takar. Minél inkább kiteljesedik az európai integráció, és vele együtt megtörténik az egyes nemzeti kormányok hatásköreinek az újonnan alakuló európai intézményekre történő átruházása, annál inkább megnő a demokrácia iránti igény és a helyi társadalomból kiinduló követelés a szigorúbb helyi ellenőrzés és szorosabb beszámoltatás érvényesítésére. Innen nézve a nemzetköziesülés (internacionalizálódás) és a hatáskörök alsóbb közigazgatási szintre delegálása/telepítése ugyanannak az éremnek a két oldala. A nemzetállam egyrészt nem elég nagy ahhoz, hogy bizonyos problémákat kezelhessen, másrészt helyi szinten nincs elegendő kompetenciája arra, hogy más jellegű problémákkal megbirkózzék.

2. b. A nemzeti közigazgatások mérete és struktúrája

A központi közigazgatásra fordított kiadások aránya az összes állami kiadáson belül viszonylag konstans maradt ugyan, de országonként igen eltér, ami egyben tükrözi az egyes állami struktúrák sokszínűségét is.



1. sz. táblázat: Az államigazgatási kiadások százalékos aránya az összes állami kiadáson belül, 1980-1994. között

PRIVATEAusztriaBelgiumDániaFinnországFranciaországNémetországGörögországIzlandÍrország198074.386.541.262.087.566.289.483.9n.a.199075.288.848.162.386.267.989.884.475.0199474.888.748.371.885.569.592.180.673.6OlaszországLuxemburgHollandiaNorvégiaPortugáliaSpanyolországSvédországSvájcEgyesült Királyság198077.488.669.269.5n. an. a59.155.873.0199075.3n. a. 72.967.190.479.760.855.273.2199476.9n. a. 74.367.191.779.665.556.474.7

Source: Issues and Developments in Public Management 1996-7, OECD PUMA, Paris, 1997, p.317. A táblázatban közölt értékek a társadalombiztosítási kiadásokat is tartalmazzák.

A beszámoló 4. része arról tájékoztat, hogy a közszolgálatban összesen foglalkoztatottaknak mekkora hányada áll a központi közigazgatás szolgálatában. Az állam alkotmányos felépítésében is találunk jelentős különbségeket Európában, aminek szintén lehet kihatása a reformok kiterjedésére és természetére. Németország és Ausztria például olyan szövetségi állam, amelynek csak korlátozott utasítási joga van a tartományokkal szemben. Az, hogy az egyes tartományok autonómiája milyen jelentős, az eddigi reformok törékenységén is lemérhető. Ahol az állami szolgálat alkotmányban rögzített, ott a reformok végrehajtása törvények elfogadásához kötött. Ez lehet a változtatások akadálya is, és egészen bizonyos, hogy lassítani fogja az egész reformfolyamatot. Ez a körülmény jelentősen különbözik a Nagy-Britanniában érvényesülő helyzettől, ahol nincs írott Alkotmány és a brit központi kormány átfogó hatáskörrel és jogosítványokkal rendelkezik.

2. sz. táblázat: Az EU-országok állami struktúrája
PRIVATE
Állam ÁllamrendTörvényhozási hatáskörAz állami szolgálat alkotmányos alapjaAusztriaSzövetségi állam9 Tartomány...BelgiumSzövetségi állam3 régió + 3 közösségVannak alapelvek, de nincs részletes szabályozásDániaDecentralizált egységállamAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetveFinnországDecentralizált egységállamAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve FranciaországDecentralizált egységállamAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve NémetországSzövetségi állam16 TartományAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve GörögországEgységállamAz állami szolgálat kiterjedt és részletes szabályozásaÍrországEgységállamAz alkotmányban nincs közvetlen hivatkozás az állami szolgálatraOlaszországRegionalizált állam20 régió, 2 autonóm provinciaÁllami poszt betöltése vizsgához kötöttLuxemburgEgységállamVannak alapelvek, de nincs egységes törvényi szabályozásHollandiaDecentralizált egységállamAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve PortugáliaDecentralizált egységállam2 autonóm régióAz állami szolgálat kiterjedt és részletes szabályozásaSpanyolországRegionalizált állam17 autonóm közösségAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve SvédországDecentralizált egységállamAz állami szolgálat jogszabályoknak van alávetve Egyesült KirályságEgységállam4 nemzetNincs írásos Alkotmány

Forrás: Auer, Demmke & Polet, 1996, Civil Services in the Europe of Fifteen, European Institute of Public Administration, Netherlands



2. c. Modernizációs kényszer - áttekintés Amint arra fentebb már utaltunk, minden országban vannak közös kényszerek, amelyek az állami szolgálat modernizációját megalapozzák. Ezek közül néhány jellegzetesen csak egyes országokra igaz. A közös kényszerek kölcsönösen befolyásolják egymást és egyes esetekben nagyon szorosan kötődnek az európai integrációhoz. Az alábbi kategóriákban foglalhatók össze:
Európai integráció Az állami kiadások csökkentése Politikai és ideológiai nyomás Demográfiai változások Strukturális és gazdasági változások Az állampolgárok/felhasználók megnövekedett igényei A közszolgálati dolgozók megnövekedett igényei munkahelyükkel szemben Technológiai fejlődés Esélyegyenlőség követelése Országspecifikus problémák
2. d. Az európai integráció Az európai integráció önmagában is egy sor új kihívás elé állította a nemzeti közigazgatásokat. Az új feladatok közül néhánnyal a közigazgatások közvetlenül, Európai Uniós irányelvek és rendeletek formájában találták szemben magukat, amelyek például a munkavállalói jogokat, a közbeszerzéseket és más ügyeket szabályozzák. Más szükségszerűségek közvetetten jelentkeznek, pl. a Maastrichti Szerződés gazdasági konvergencia-kritériumaként vagy az EMU-ban való részvétel feltételeként. Függetlenül attól, hogy közvetlen vagy közvetett módon érvényesülnek-e, ezek az új kihívások minden esetre az Európán belül egyre növekvő, majdan az egységes európai belső piacig vezető gazdasági integráció eredményei.

A dán kormány ezt a folyamatot így kommentálja:

"A közszolgálatban nemrégiben végrehajtott reformokat többféle tényező befolyásolta. Először: A közszolgálat piaci irányultságúvá vált, ami többek között az Európai Unió követelményeire és az egyre inkább világméretekben működő nemzetközi gazdaságra vezethető vissza. Ez azt jelenti, hogy a nyilvános pályázatok köre kiszélesedett és azok az állami vállalatok, amelyeket korábban a hagyományos állami bürokrácia irányított, ma sokkal nagyobb önállósággal és szabadsággal rendelkeznek. Ez az átalakulás gyakran azt is magával hozta, hogy az állami ellenőrzés alatt működő vállalatok részvénytársaságokká alakultak át, amelyeknek a szabad piacon kell helytállniuk."

(OECD 1997a:123)

Az egész kérdéskör ellentmondást rejt, amely a közszolgálat további általános fejlődése szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, a közszolgálat olyan területeire nézve is, amelyek általában a nemzeti közigazgatások hatáskörébe tartoznak. Miközben egyik oldalon olyan szolgáltatások, mint a társadalombiztosítás - a szubszidiaritás elvének megfelelően -, továbbra sem tartoznak az Európai Unió formális hatáskörébe, a másik oldalon alapvetően befolyásoltatnak magának az Uniónak a kiteljesedésével. A szociális dömpinget, mint jelenséget a szociális területre nehezedő fiskális nyomás a maastrichti kritériumok betartását célzó törekvések következtében mindaddig elősegíti, amíg a szociális támogatás mértéke a nemzeti, nem pedig az európai politika ügye. Az említett szolgáltatásokért viselt nemzeti felelősség további térvesztésének azonban az európai integrációs folyamatban nem szükségszerűen lesz az a következménye, hogy a leggyengébb szolgáltatásokat nyújtók színvonalát a legjobb szolgáltatásokat nyújtók szintjére zárkóztatják fel. Sokkal inkább előfordulhat, hogy az ellenkezője történik. Ezek a problémák sok tekintetben jogosan állnak az európai konvergenciáról folytatott viták középpontjában. Az egyik oldalon azokat az elképzeléseket találjuk, amelyek Európa-víziója az egységes belső piac megteremtésére korlátozódik. Ez az államot intézményesen meghagyja nemzeti szinten, akkor is, ha az állami autoritást éppen ezen a nemzeti szinten ássák alá. A másik oldalon az európai állampolgárság és a szociális Európa koncepciói állnak. Az integráció és a szubszidiaritás között érezhető feszültség az egész spektrumban akkor is fennmarad, ha különböző úton-módon artikulálódik.

Ez a feszültség nemcsak az Európai Unió formális struktúráiban, hanem az egyre kevésbé formális struktúrák kialakulásával oldódik fel, amelyek segítségével a tagállamok kormányai és más szociális partnerek közös hálózatot építenek ki, és tapasztalatot cserélhetnek egymással. A KSZESZ kialakulása és a munkáltatókkal települési szinten kiépített kapcsolatai (egy olyan tapasztalat, amelyet a KSZESZ a központi közigazgatás és a nemzeti közigazgatások munkáltatóit tömörítő Európai Uniós testületben látna szívesen megismétlődni), ezt a trendet nagyon világosan ábrázolják. Ugyanez vonatkozik a transznacionális magángazdasági munkáltatók egyre jelentősebb szerepére is a közszolgálat területén.

2. e. Az állami kiadások csökkentése Az európai integráció önmaga is részben reakcióként fogható fel a gazdasági internacionalizálódásra és kísérlet egyben arra is, hogy az európai gazdaságot a növekv verseny és kiterjedt globalizáció körülményei között megerősítse. Ez a környezet a tulajdonképpeni oka az állami kiadások mindenütt tapasztalható csökkentésének, hiszen a kormányok azáltal próbálnak versenyelőnyre szert tenni, hogy elkerülik az adóemelést ill. csökkentik az adókat, korlátozzák vagy csökkentik a járulékos bérköltségeket, és egyéb módszereket vezetnek be. Ez az oka annak, amiért megfigyelők nem tartják megalapozottnak azt az állítást, hogy a maastrichti kritériumok a tulajdonképpeni okai az állami költségvetésre nehezedő nyomásnak (ezek a kritériumok azt követelik a kormányoktól, hogy az államadósság ne haladja meg a GDP 60%-át és az új eladósodás nem legyen nagyobb a GDP 3%-ánál), hiszen maga a globalizáció állítja fel ezeket a követelményeket, és Maastricht nem tett semmi mást, minthogy konkrét számokban határozta meg ezeket az elvárásokat.

Foster és Plowden az "Államra nehezedő nyomás" (The State Under Stress) c. munkájában azzal érvel, hogy a kormány struktúra- és menedzsment-reformjaival kapcsolatban a gazdasági átalakulás a lényegi kérdés, miközben az állami kiadásoknak a háború utáni évtizedekben 1970-ig lezajlott gyors növekedése a költségek fedezésére megnövelt adóterhek miatt érzékenységet váltott ki az állampolgárokban. Az állami kiadások növelése elleni reakció a költségnövekedés görbéjét ugyan ellaposította, csakhogy nem vezetett a programok hatékonyságának növekedéséhez vagy reformjához. Ez a "lenyűgöző kényszer a zárt rendszeren kívülről indukált változtatásra" (Foster és Plowdern, 1996:2) adóválság formájában jelent meg, majd végül katalizátorként szolgált. Az idézett szerzők úgy vélekednek, hogy bár a többi fent nevezett tényező is hozzájárult a probléma természetének kiismeréséhez és elvezetett a reá való válaszadásig, a döntő és szükséges tényező mégis az adóválság volt.

Kétségtelen, hogy a költségvetési problémák némely országban tetemes méreteket öltöttek. Így például Ausztriában 1992 és 1995 között a költségvetési hiány a GDP 2,8 %-áról annak 4,9 %-ára emelkedett, tehát majdnem megduplázódott. Csakhogy semmi esetre sem kizárólag gazdasági kényszerek azok, amelyek a kormányokat az állami kiadások korlátozására vagy csökkentésére ösztökélik. Az egymásra kölcsönösen ható kényszerek általunk alkalmazott tipológiáján belül vannak egyéb kategóriák is, amelyek szerepet játszanak. Az a megváltozott politikai klíma például, amelyben Európában minden politikai párt politikai öngyilkosságot követne el, ha az adók emelését követelné a programjában, nemcsak a "kevesebb állam" iránti egyre terjedő ideológiai elkötelezettségből fakad, hanem az állampolgárok és a közszolgálat nyújtotta szolgáltatások igénybevevői részéről hangoztatott ama követelésből is, hogy a meglévő forrásokkal sokkal hatékonyabban kell gazdálkodni. Azt nem lehet minden további nélkül megállapítani, hogy a fenti tényezők közül hol ér véget az egyik és hol kezdődik a másik, és a kormányok nem átallják alibijüket Maastrichtban keresni, feltételezvén, hogy előítéleteiket a választók is osztják. Az azonban nem vitatható, hogy az elmúlt években az adóemelés bejelentésével vagy végrehajtásával csak kevés pártnak volt sikere, ha egyáltalán volt ilyen.

Az állami kiadások GDP-n belüli arányának folytonos emelkedése (amit időközben már néhány országban sikerült megfordítani) és az a tény, hogy ezek a számok nálunk átalagosan magasabb szinten vannak, mint a legfontosabb konkurenseknél, tehát az USÁ-ban és Japánban, mindenesetre nagyobb óvatosságra, ha nem is szükségszerűen költségcsökkentésre int. Ez nem jelenti azt, hogy alapvetően elhibázott lett volna, hogy az állami kiadások gyorsabban nőttek, mint a GDP. Ellenkezőleg: sok minden szól amellett, hogy Európa népei a nemzet- és tagállamokban az évszázad közepe óta végbement átfogó szolgáltatás- és beruházás-növekedés nélkül nem kerültek volna azoknak a hatalmas gazdasági és szociális előnyöknek a birtokába, amelyek ebben a periódusban oly sok ember életét megváltoztatták. Az állami kiadások talán gyorsabban nőttek, mint a GDP, de ha nem így lett volna, maga a bruttó hazai össztermék sem nőtt volna olyan mértékben, amilyet végül sikerült elérni.

3. sz. táblázat: Az állami kiadások és a bruttó hazai termék egymáshoz viszonyított százalékos aránya standardizált bázison számolva, az 1950-1994. idszakban
PRIVATE
19601965197019751980198519901994Ausztria32.137.839.245.348.150.948.652.2Belgium30.332.336.545.751.962.254.859.2Dánia24.829.940.248.256.259.358.648.0Finnország26.730.830.535.135.543.845.443.5Franciaország34.638.438.543.446.152.149.854.8Nyugat-Németország32.036.638.648.447.947.045.149.1Görögország17.420.622.430.533.744.446.853.1Írország28.033.139.645.750.552.441.249.3Olaszország30.134.334.241.641.950.953.254.1Luxemburgn. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. Hollandia33.738.743.951.254.856.554.144.0Norvégia29.934.241.045.447.544.853.846.1Portugália17.020.121.630.225.943.443.068.8Spanyolo.13.719.622.224.432.041.142.056.1Svédország31.136.143.348.460.162.359.163.3Egyesült Királyság32.636.138.844.442.944.039.943.2Japán20.722.719.426.832.031.631.735.8USA27.827.931.733.531.833.233.333.5

Megjegyzés: A táblázatban szerepl adatokat az OECD-ENSZ teljes népgazdasági számítási rendszer ágazati osztályozásának standard meghatározása alapján mérik. Az "állami kiadásokat" "a kormány összkiadásaiként" definiálják. Forrás: OECD, 1992 & OECD, 1995. in Foster & Plowden, 1996, the State Under Stress, OUP, Buckingham

A nyolcvanas évek közepét követő évtizedben igen hullámzó angliai adatok azonban bizonyítják annak a módszernek a kontraproduktivitását, amely szerint az állami szolgáltatások megkurtításával vagy olcsóbbá tételével próbálták csökkenteni az állami kiadásokat. Az Egyesült Királyságban a nyolcvanas évek második felében megfigyelhető trend az állami kiadások csökkentésére a brit kormánynak azt a politikáját jelzi, hogy a szolgáltatásokat visszafogja, privatizáljon, a szolgáltatások elvégzését külső vállalkozókra bízza és a közszolgálat teljes költségapparátusát létszámcsökkentéssel, a feladatok magánvállalatokra bízásával, továbbá a bérek befagyasztásával tartsa kézben. Ennek a politikának és más intézkedéseknek a hatására azonban olyan munkanélküliség és szegénység jött létre, amely a követező öt évben ismét megnövelte az állami kiadások arányát, miután egyre több munkavállaló kényszerült igénybe venni munkanélküli járadékot és szociális segélyt. A brit adófizetőre gyakorolt hatások kézenfekvőek, de a szociális szférában foglalkoztatott munkavállalókra (akikből egyébiránt a Thatcher kormány egy másik reform kapcsán az egyik leghatalmasabb hatóságot szervezte meg) ható következmények sem kisebbek. Egyidejűleg azzal, hogy munkahelyükre egyre nagyobb nyomás nehezedett, a munkavállalók kénytelen voltak egy jelentős strukturális átszervezést és szervezési újításokat végigcsinálni (nem mindegyiket fogadták rosszul), miközben a folyamatos pénzszűke miatt a szolgáltatást igénybe vevő állampolgárokkal a "front első vonalában" szembesülve dolguk nem vált éppen egyszerűbbé.Ebben az összefüggésben a brit közszolgálati szakszervezetek minden további nélkül bizonyítani tudják, hogy a közszolgálati és emberi erőforrás beruházások hatékonyabb eszköznek bizonyultak volna, és máig is azok, ha a versenyképesség növelése és az állami kiadások GDP-n belüli arányának korlátozása az elérendő cél.2. f. Politikai és ideológiai nyomás Jellemző, hogy az előző fejezet azon kormány politikájára és annak következményeire vonatkozó kommentárokkal zárul, amely Nagy-Britanniában 1979 és 1987 között hatalmon volt. Nincs még egy európai kormány, amelyet ennyire szorosan és következetesen azonosítanának azon ideológiai és politikai változtatásokkal, amelyek más tényezőkkel együtt a nemzeti közigazgatás struktúrájának és szervezetének kényszerű átalakításához vezettek. Lehet, hogy a névadó politikusnő nemzetközi jelentőségének túlértékeléséről van szó, annyi bizonyos, hogy a "Thatcherizmus" mindazon neoliberális gazdasági és szociális politikák összefoglalásaként vált nemzetközileg ismertté, amelyek a politikai környezetet és az állam azonosságtudatát, valamint a piac és a közszolgálat közötti kapcsolatot megváltoztatták. Európában még szignifikánsabb azonban az a mód, ahogyan az állam eddigi feladat- és szerepvállalása ellen indított támadásokat számos más kormány kevésbé szélsőségesen ugyan, csakhogy sokkal szélesebb területen hozta szóba. Ezeket a politikai kezdeményezéseket egy sor, különböző összefüggésben megjelentetett politikai elmélettel támasztották alá. Nagyon fontos megértenünk, hogy az ideáknak ez a sokszínűsége miként terjedhetett el ennyire széles körben. És közben lényeges visszaidézni azt is, hogy a nemzeti közigazgatások "modernizációját" kiváltó különböző kényszerek kategorizálásánál ezek egymástól való kölcsönös függését kell szem előtt tartani. A globalizációval való összefüggés különösen fontos, hiszen még mindig az állami szabályozás és az állami szektor képezi a legnagyobb akadályt az integrált globális kapitalizmus kialakulása útjában, és a konzervatív politika és a liberális gazdaságfelfogás szálai, amelyeket az új jobboldal sokak által osztott perspektívája hozott össze, intellektuális és erkölcsi igazolást szolgáltatnak a közszolgálat szerepének drasztikus megnyirbálásához. Ez a politikai mozgalom képes volt tényeket felnagyítva, túlzóan ábrázolni és a számos állami szerv és a közigazgatás által alkalmazott szervezeti formák valós gyengeségeit kihasználni.

Ebben a folyamatban jelentős befolyást gyakoroltak olyan elméletek, amelyek szerint a profitlehetőségek hiánya miatt a bürokrata elsőrendű célja az, hogy a létszámot növelje, munkahelyét megőrizze, és biztosítsa a saját uralmát. Az állam visszavonulását és a közszolgálat kurtítását ilyen vitatott állítások és a magángazdaságból importált azon elméletek alapozták meg, amelyek a hatékonyságot definiálták. Ezek az ideák mindazonáltal Európának nem minden térségében váltak valóra. Sokkal inkább egyre növekvő feszültség a jellemző a fenti koncepciók és a szociális párbeszéd és a szociális piacgazdaság hagyománya között. Ebből számos országban egészen új szintézis jött létre.

Egyidejűleg tanúi lehettünk annak, hogy a képviseleti demokrácia az egész világon megvalósult és megszilárdult. Csak az Európai Unióban három országot is találunk, amely egyetlen generáció alatt győzelmet aratott a fasizmus felett, és ha az Európai Unió tovább bővül, olyan országokat is magában foglal majd, amelyek ugyanebben az időszakban más színezetű, ám ugyancsak totalitárius rezsim elnyomása alatt nyögtek. Ugyanez a nemzetközi demokráciamozgalom fejeződik ki azokban az elvárásokban is, amelyeket az állampolgárok államapparátusuk működésének nyilvánosságával és az apparátushoz fűződő saját viszonyukkal szemben támasztanak.

2. g. Demográfiai változások Az elmúlt évtizedekben egy sor demográfiai tényez hatására megnövekedett a rendelkezésre álló források igénybevétele. Különösen az egyre öregedő népesség jelenti be igényét öregségi biztosításra és egészségügyi ellátásra, miközben csökken a születési szám, a növekvő munkanélküliségi ráta pedig aláássa azt az adóalapot, amelyből a pénzügyi pluszterhek fedezhetők lennének. A közszolgálat a maga növekedésével és hatékonyságával természetesen a hosszabb várható élettartam tulajdonképpen üdvözlendő jelenségét nagyrészt saját érdemeként könyvelheti el - a függőségi viszonyok velejáró változásától és annak leküzdésétől függetlenül.

Az előrejelzések szerint az európai népesség 2020-ig több mint 22 millió nyolcvan éven felüli polgárt számlál. Ez 55%-kal több, mint 1990-ben volt. Ugyanebben az időszakban az össznépesség kb. 6%-kal nő. Természetesen sokan nyolcvanan túl is teljes mértékben élvezik az életet, de az sem kétséges, hogy az életévek növekedése nem szükségszerűen jár együtt egészséggel és másoktól való függetlenséggel.

4. sz. táblázat: a 65 éven felüliek 15-64 éves korosztályhoz viszonyított százalékos aránya
PRIVATE
ÉvBDkFrGGrIreILuxNLPortSpUKÁt-lag199021.922.221.923.720.518.420.420.417.416.417.023.521.4204041.543.439.247.141.727.248.441.248.538.941.739.139.1

Forrás: Federal Trust, London, 1995

Ezeket a trendeket ráadásul a hivatalosan és nem hivatalosan egyre lejjebb hozott nyugdíjkorhatárok továbbélezik. Franciaországban például 1995-ben a népességnek kevesebb, mint egy hatoda folytatott keresfoglalkozást. Belgiumban az 50-55 éves korosztálynak már csak a fele vesz részt aktívan a gazdasági életben. Ha az állami gondoskodástól való függőség más formáit is számításba vesszük - így például a fiatalok arányát a nappali tagozatos (szak)képzésben -, világossá válik, hogy miért jelzik példádul Dániában előre, hogy a következő évszázad közepére a jelenlegi trendek folytatása esetén az emberek 96%-a az állam pénzügyi segélyezésétől függ majd, aminek a forrását a maradék 4%-nak kell megtermelnie.

Ezeknek a demográfiai folyamatoknak a fentieken kívül az egészségügy folyamatosan emelkedő pénzügyi terhei a következményei (aminek hatására megnő a költségvetésre gyakorolt nyomás). Ezeket a trendeket mutatjuk be a következő táblázatokban. Az öregkori betegségek közül az agyvérzés, az Alzheimer-kór és az izületi gyulladás mint rokkantosító tényezők a népesség átlagos életkorának növekedésével együtt válnak egyre fontosabbá. Emellett a WHO arra figyelmeztet, hogy a javuló életkilátások következtében a szívbetegségek és a rák "járványszerű" emelkedésével kell számolni.

5. sz. táblázat: A (magán + állami) egészségügyi kiadások GDP-n belüli százalékos aránya
PRIVATE
ABDkFiFrDGrIreItLxNlPSpSwUK19604.43.43.63.84.34.92.63.83.6n. a. 4.02.31.64.73.919807.76.56.76.47.58.44.08.16.66.88.05.15.49.25.919918.58.17.08.99.19.14.88.08.36.68.76.26.58.86.6

Ezeknek a demográfiai változásoknak egy további fontos - bár országonként eltér jelentőségű -, dimenziója az Európai Unióba tartó és az Európai Unión belüli folytonosan növekvő migrációból adódik.

2. h. Gazdasági szerkezetátalakítás A fentiekben már leírt problémákat a strukturális gazdasági változások is kiélezik. Ebbl sajátos implikációk adódnak az állami munkaközvetítési rendszerek, a szociális ellátást nyújtó szervek ill. a közöttük lévő kapcsolat és a közkiadások vonatkozásában.

A strukturális gazdasági átalakítások olyan kényszerekhez vezettek, amelyek egy sor szolgáltatás esetében jelentős mértékben felborították a költséghaszon-egyensúlyt. Különösen igaz ez a szociális hivatalokra és az állami munkaközvetítőkre. Az OECD felmérései szerint a legtöbb európai országban nőtt a strukturális munkanélküliség, és ez a probléma azokban az országokban különösen nehezen oldható meg, ahol már eleve magas a munkanélküliségi ráta (Franciaország, Olaszország és Spanyolország) vagy ahol a növekedés ugrásszerűen következett be (Finnország és Svédország).


6. sz. táblázat: A munkanélküliek és a tartós munkanélküliek számarányának alakulása az állami munkaerő-piaci kiadásokkal összehasonlítva
PRIVATE
ABDkFiFrDGrIreItLxNlPSpSwUKM% 19936.813.612.517.611.68.210.819.212.71.76.75.516.0n. a. 10.0M% 19903.311.49.63.410.87.19.013.114.31.39.55.920.21.55.7TM 1993n. a. 5226303440505858335243501040TM 19891376267444952677029504859741MPK 19931.94.37.06.73.33.81.24.31.81.13.82.03.65.72.2MPK 19881,33,95,82,12,72,20,94,31,51,13,30,83,22,31,5

Forrás: Human Development Report 1996, UNDP, New York

Rövidítések: M% - hivatalos munkanélküliségi statisztika (a keres népesség százalékában)
TM - tartósan munkanélküliek száma (akik 12 hónapnál hosszabb ideje nem kaptak munkát ( a kereső népesség százalékában, 1993-ban)
MPK - munkaerő-piaci programokra fordított kiadások a GDP %-ában

2. i. Az állampolgárok-felhasználók megnövekedett igényei Az emberek napjainkban nemzeti közigazgatásuktól jobb minségű szolgáltatásokat és állampolgár-közelséget várnak el. Joggal követelik a kormánytól és az általa nyújtott szolgáltatásoktól a nyitottságot, átláthatóságot és a könnyű hozzáférést. Mindezeket a javuló szolgáltatásokat a közpénzek hatékonyabb felhasználásával kell kiegészíteni. Ezt az egész kérdéskört másutt már részletesen dokumentáltuk, ezért ezen e helyen nem foglalkozunk vele mélyebben. Kevésbé ismert, hogy a közszolgálati szakszervezetek egy olyan reform élharcosai, amely a közszolgálatot gyorsabbá és hatékonyabbá akarja tenni. A spanyol köztisztviselők szakszervezete, az FSP-UGT az ország igazgatásáért kampányokat szervezett, hogy a fasiszta éra örökségét dinamikusabban legyőzhessék. Ennek érdekében többet tett, mint bármely megelőző kormány, és a reformköveteléseket egy olyan közvélemény-kutatási eredménnyel is alátámasztotta, amely szerint a legtöbb állampolgár - az elmúlt években végrehajtott jelentős pozitív változtatások ellenére -, továbbra is bürokratikusnak, lassúnak és a polgároktól távolságot tartónak tartja az államapparátust. (Torres, 1995).
2. j. A közszolgálati munkatársak munkahelyükkel szemben megnövekedett igényei Azok a társadalmi-kulturális változások, amelyek az állampolgárok-felhasználók állami szolgáltatókkal szemben támasztott igényeinek növekedésében fejezdnek ki, a közszolgálattal szembeni munkatársi elvárások emelkedésében is manifesztálódtak. Ezt a tényezőt az állami szolgálattól megkövetelt változtatások katalógusában gyakran nem veszik észre, ám nem szabad alábecsülni azokat az elgondolásokat, amelyek arról szólnak, hogy miként lehetne a foglalkoztatási biztonságot és általában a munkakörnyezet minőségét javítani a mai, összességében bizonytalan légkörben. A nemi szerepfelfogással összefüggő újfajta elvárások és ezeknek a férfiak és a nők szakmai és magánélete közötti érdekkiegyenlítődésre gyakorolt hatása a jobb életpálya-tervezési és előmeneteli lehetőségek iránti igénnyel kapcsolatban oda vezetett, hogy a munkavállalók munkáltatóikkal és szakszervezeteikkel szembeni, egyre hangosabb követelései olyan koncepciók előnyben részesítésére irányulnak, amelyek az egy életen át tartó tanulásra és szakmai továbbképzésre, a nagyobb szakmai felelősségre és a csoportmunkára helyezik a hangsúlyt.

2. k. Műszaki-technológiai fejlődés Egy további tényező, amely a nemzeti közigazgatáson és a közszolgálat más területein előhajtja a változtatásokat, a műszaki-technikai fejlődés, amely gyökeresen átalakítja a munkavégzést, és új lehetőségeket nyit meg a szolgáltatások nyújtása területén. Különösen az információs technológia hozott számtalan új lehetőséget a szolgáltatási paletta kialakításában, aminek jelentős hatásai lesznek a közszolgálati dolgozók foglalkoztatási biztonságára, egészségvédelmére és szakképzésére egyaránt. Miután másutt erről is részletesen szóltunk, hosszabb fejtegetésre nincs szükség.

2. l. Az esélyegyenlőség követelése A nemzeti közigazgatásokon (és összességében a társadalmon) belüli struktúrák alapvet megváltoztatására irányuló követelések azzal magyarázhatóak, hogy az állampolgárok érzékennyé váltak a munkahelyi és a szélesebb értelemben vett társadalmi és gazdasági életben mind a nők, mind a kisebbségek (etnikai, gazdasági eszközökhöz való hozzáférés, nemi hovatartozás, fizikai és szellemi képességek tekintetében definiált kisebbségek) számára megkövetelt esélyegyenlőség érvényesülésére. A felhasználók szemszögéből értékelve ezt a problematikát, a brit Egyenlő Esélyek Bizottsága arra az eredményre jutott, hogy a társadalombiztosítási rendszer Nagy-Britanniában a pénzeszközökhöz való hozzáférés területén inkább akadálya, semmint zászlóvivője az esélyegyenlőségnek (Lister). Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos problémák a foglalkoztatási gondokban is megnyilvánulnak, ezért beszámolónk 4. részében közelebbről kitérünk rájuk. Ismert tény, hogy napjainkban több nő folytat keresőfoglalkozást, mint korábban, miközben a kisebbségek szolgáltatások és foglalkoztatási lehetőségekhez való hozzájutása ma is jelentős kihívást mind a szolgáltatók, mind az igazgatás számára. Ennek nemcsak a munkaerő-felvételi gyakorlatra van jelentős hatása, hanem a szolgáltató szervek elérésére és az eszközök beszerzésére és elosztására is.

2. m. Országspecifikus problémák Bár a fentiekben felsorolt tényezk közül számos az Európai Unió valamennyi tagállamára igaz, ezen a helyen is emlékeztetünk arra, hogy léteznek egészen speciális hátterek és aktuális változások is, amelyek egy-egy ország reformkoncepcióját befolyásolják. Bouckart (1996) rámutat, hogy a teljesítmény-menedzsment és más reformok előrehaladottságában tapasztalható különbségeket az eltérő hagyományokkal, kultúrákkal, környezettel, politikával és menedzsment-követelményekkel lehet magyarázni. A PUMA 1996-ban nyilvánosságra hozott anyaga szintén felismeri, hogy "a reformstratégiák nagymértékben kontextus-specifikusak és azokat az egyes országok kulturális és intézményi sajátosságai alakítják." (OECD, 1996:23).

Néhány országban bizonyos körülmények miatt rendkívül kiélezett helyzetben van a költségvetés. Ez áll például Németországra is, ahol az újraegyesítés költségeit kell előteremteni, miközben azok lényegesen meghaladják az annak idején becsült szintet. Finnország belesodródott egy gazdasági válságba, amelyet elsősorban a finnek számára fontos piac, a volt Szovjetunió politikai és gazdasági összeomlása okozott. Egészen más jellegű problémákat kellett megoldani Görögországban, Portugáliában, Spanyolországban és bizonyos értelemben Olaszországban is. Egy olyan közigazgatási apparátust kellett korszerűsíteni, amely a fasiszta uralom idején épült ki. Álljon itt Portugália példája:

Az elmúlt 20 évben egy új, érdekes "reformmozgalom" kialakulásának voltunk szemtanúi Portugáliában. Ennek középpontjában a Public Management reformja állt. Ennek a mozgalomnak és az általa megtestesített céloknak a kialakulásában két esemény játszott szerepet: az 1974-es forradalom és az 1986-os belépés az Európai Unióba. A forradalmat a demokratikus értékek bevezetésének reménye kísérte, és az állampolgárok kerültek a politikai akciók középpontjába. Az Unióhoz való csatlakozás elsegítette Portugália intenzívebb bekapcsolódását a világgazdaságba, és a versenyképességet minősítette az egyik legfontosabb szempontnak a politikai alapelvek megfogalmazásakor. Mindez új kapacitások létesítését követelte meg általában a gazdaságban, különösen pedig a közigazgatásban. A feladat adva volt: meg kellett valósítani az átmenetet egy zárt, szigorúan ellenőrzött, magába forduló, államközpontú, oligarchikus társadalomból egy nyílt, kifelé tekintő, állampolgár-orientált és demokratikus társadalomba, amely kitüntetett szerepet tulajdonít az egyéni szabadságnak és kezdeményezésnek." (OECD:1996b).

3. RÉSZ: MODERNIZÁCIÓS KONCEPCIÓK
3. a. Áttekintés
A beszámoló előző részében már említettük, hogy a nemzeti közigazgatások modernizációs kényszerei nagyrészt minden országban azonosak. Kétségtelenül rendelkezünk már nemzetközileg elterjedt tapasztalatokkal és tanácsokkal arra nézvést, hogy ezeket a követeléseket miként lehet a legjobban átültetni a gyakorlatba. A másik oldalon azonban számtalan alapvető, strukturális és kulturális hagyomány található, amely a reformfolyamat összefüggésrendszerével és a kiindulási helyzettel azonos súllyal esik latba. Ezen kívül némely ország speciális problémákkal néz szembe, amelyekből megint csak speciális, országspecifikus célkitűzések adódnak.

A Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezete (OECD) ezt a jelenséget a következőképpen kommentálja:
" A Public Management számára döntő jelentőségű az a kérdés, hogy az igazgatási struktúrákat miként lehetne erősíteni valamely ország gazdasági és szociális célkitűzéseinek támogatására. Amikor ilyen problémákkal néznek szembe, a közszolgálati menedzserek és minisztereik az OECD berkein belül megállapították, hogy sok a közös vonás és sokat tanulhatnak hivatali kollégáiktól. Bár az OECD-országok közigazgatási menedzsmentjének legfontosabb kérdéseiről összeállítottak egy listát és van egy közös repertoárja a válaszoknak is, mindmáig nincs sem általános modell, sem egyszerű megoldás a hatékony Public Management megteremtésére. A Public Management minőségi javítása folyamatos fáradozások eredménye lehet csak, amelyek az adott ország speciális szükségleteihez igazodnak."(OECD 1997, p. 7.)
Ennek ellenére vannak kommentátorok, akik a strukturális felzárkózás standard modelljének (amelyet egyesek igencsak kritikusan értékelnek) jobbítási tendenciájában vagy legalábbis egy ilyen modell bemutatásának tendenciájában vélik felfedezni a reform egyetlen helyes és hatékony megközelítését. Theo A. J. Toonen és Jos C.N. Readschleder, a Leideni Egyetem Közigazgatási Karának munkatársai, ebben az összefüggésben arra hívják fel a figyelmet, hogy "a jelenlegi reformtörekvésekre vetett felületes pillantás hirtelen azt a benyomást keltheti, hogy a nyolcvanas években -politikai vagy igazgatástechnikai rendszerétől függetlenül -, számos ország a közszolgálat hasonló reformjait kezdte meg, és hogy a különböző esettanulmányokban sok pont, szlogen és alapelv ismétlődik. A valóságban mégis az a helyzet, hogy a reformtörekvések és a megközelítések sokszínűsége a közszolgálat területén sokkal jellemzőbb, mint az akció és reakció sematikus mintája, amelynél a "modern" koncepció lép egy "hagyományos" koncepció helyébe". (Toonen & Raadschelders, 1997). Az OECD azon felfogásával ellentétben, miszerint globális "paradigmaváltásra" került volna sor, Toonen és Raasschelders azt a meggyőződését hangsúlyozza, hogy "az észak-európai szociális államok (Skandinávia és a Benelux tagok) is végrehajtottak ugyan drasztikus szerkezetváltási programokat, csakhogy más elvek szerint" és a "napóleoni rendszerek", Franciaország, Olaszország és Spanyolország szintén elindítottak átfogó reformokat az állami szektorban és a kormányzatban, ám megintcsak más elvek szerint." A szerzők hozzáteszik:
"Egy meghatározott reformtípus egyoldalú szemlélésével a megfigyelők igen szívesen elsiklanak az igazgatási reformok látványos történelmi példái felett: elég, ha csak néhányat sorolunk fel ezek közül: Németország újraegyesítése, a korrupció elleni harc Olaszországban, a francia decentralizáció, a spanyol gazdaság konszolidációja vagy a belga föderalizáció. A menedzsment oldaláról nézve ezeket az országokat sokan "nem reformer országoknak" vagy az események után kullogó országoknak tekintik a nemzetközi igazgatási reformok versenyfutásában. Ugyanúgy megengedhető azonban az a következtetés is, hogy ezeknek az országoknak egészen más ügyekkel kell törődniük és egyszerűen másfajta "üzleti prioritásokat" követnek."
Más megfigyelők is utalnak a reformok sokszínűségére. Geerd Bouckaert megfontolásra ajánlja, hogy lényegi különbségek vannak a teljesítmény-menedzsment koncepciók és egyéb reformok kidolgozásában, amelyek a hagyományban, a kultúrában, a környezetben, a politikában és a menedzsmenttel szembeni igényekben meglévő különbségekből erednek. Vincent Wright az egyes európai országokat a reformok stílusa, természete és időbeni lefolyása szerint különböző kategóriákba sorolja, és ennek alapján három csoportot különböztet meg: az események és a belső változások által felgyorsított reformok (Németország), reformista és tárgyalásos úton egyeztetett reform (Franciaország és Spanyolország), a társadalomra rákényszerített radikalizmus (Nagy-Britannia)(Bouckaert)
A dolog tulajdonképpeni jelentősége az, hogy egyrészt az OECD globális paradigmaváltásról szóló elemzése az igen sok szempontból különböző reformkoncepciókat lényegében azokkal látja azonosnak, amelyeket az angolszász országokban hajtottak végre (tehát Európában és Nagy-Britanniában), másrészt a másik magyarázat abból áll, hogy a közös terminológia alkalmazása eltorzítja a reform-megközelítések különbözőségét. Az egyes országok közötti legfontosabb változó tényező valószínűleg a munkáltatók és a munkavállalók kapcsolatának minősége. Annak mértéke, ahogyan a szociális párbeszéd és a szociális partnerség intézményeit és eljárásait a közszolgálatba beépítették, és amennyire közvetítői funkciót vállalhattak a strukturális és szervezeti változások végrehajtási módozatairól kialakult konfliktusok esetén, különösen szignifikáns hatással van mind a változások minőségi eredményeire, mind a köztisztviselőkre. A reformösszefüggéseknek ezt a sokféleségét feltétlenül figyelembe kell venni, amikor az OECD azon megfigyeléséről beszélünk, hogy a "paradigmaváltást" az alábbiak jellemzik: nagyobb fokú eredményközpontúság és költségteljesítmény-tudat; a felelősség alsóbb szintre teelpítése és nagyobb rugalmasság; szigorúbb beszámoltatás és ellenőrzés; ügyfél- és szolgáltatásorientáció; a stratégiák és politikai koncepciók kidolgozására rendelkezésre álló kapacitások bővítése; a versenyszellem és más piaci elvek, elemek bevezetése; a kormányzati szintek közötti új kapcsolatrendszer. (OECD, 1995)Az OECD abból indul ki, hogy a reformok e kategóriák szerint folytatódnak és "a következő évtizedekben olyan, jó teljesítményt nyújtó állami szektort hoznak létre, amely külsőleg és fellépésében egyaránt gyökeresen különbözik az elődjeitől". Csakhogy az idézett célhoz vezető utak és az a mód, ahogyan azokat a szociális partnerek az egyes országokban kitűzik, cseppet sincs összehangolva, hacsak nem tekintünk el néhány azonosságtól és a közös terminológiától.

Új frontok az állami szektor irányításában (New Frontiers in Public Sector Management) c. könyvében Frieder Naschold arra tesz kísérletet, hogy nyolc ország vizsgálata alapján a reform kiterjedését és milyenségét egészen más szemszögből vizsgálja. Az OECD meggyőződéséhez hasonlóan ezt a táblázatot is - bármennyire is hasznos lehet áttekintésként - óvatosan kell fogadni. Svédország például az "igazgatási szervek kiépítése" rubrikában 2-es osztályzatot kap, ám a táblázatból nem derül ki, hogy ennek a modellnek Svédországban már majdnem egy évszázados múltja van. Németországról azt írja, hogy az ország mindeddig nem tett jelentős lépéseket a szolgáltatások alsóbb igazgatási szintekre való delegálása terén, miközben az OECD ebben a vonatkozásban Németországot Hollandiával tette egy csoportba azt állítván, hogy mindkét ország "erőteljesen igénybe veszi az igazgatási szerveket vagy az azokkal összevethető intézményeket". Egyébiránt ugyanez a német szövetségi kormány véleménye is, amelynek "Karcsú Állam Szakértői Bizottsága" többek között az alábbiakat javasolta:
"A kormány legfontosabb reformtörekvéseivel összhangban a szolgáltatási feladatokat általában az alsóbb szintű szövetségi hatóságokra kell ruházni. A szövetségi szintű közigazgatás racionalizálásának célja kis méretű, politikai minisztériumok létrehozása a minisztériumon belüli szolgálattó tevékenység minimalizálása ill. alsóbb szintű szövetségi vagy tartományi hatóságokra való delegálása útján."(OECD 1997:150)
A Naschold-féle ábrázolás elébe megy ennek a kezdeményezésnek, és ez az egyik oka annak, amiért óvatosságra intünk vele kapcsolatban. A másik ok az, hogy az egyes ország-koncepciók finomságait általánosított sémák alkalmazásával aligha lehet kellő pontossággal vizsgálni.

7. sz. táblázat: Reformtrendek Európában
PRIVATE


AusztriaDániaFinnországNémetországHollandiaNorvégiaSvédországNagy-BritanniaPiaci mechanizmusok 12111-12Privatizáció 11-11-12A stratégiai menedzsment új szerepe-11-1-12Decentralizáció/feladat-átruházás -21-2111Méretkorlátozás -------2Állami vállalatok átalakítása11111112Igazgatási szervek kiépítése 121-2122Eredményorientált igazgatásvezetés és pénzügyi tervezés-12-1122Munkaszervezet -1--111-Emberi erőforrások -1-111--A munkaügyi kapcsolatok "normalizálódása"----2-2-

Forrás: Naschold, 1996, New Frontiers in Public Sector Management
1 = korlátozott kezdeményezések
2 = átfogó kezdeményezések
- = nincsenek jelentős kiterjedésű kezdeményezések

A skandináv országok és Hollandia bizonyos mértékig a Public Management reformjaihoz nyúltak vissza, miközben a szolgáltatások iránti igényjogosultság feltételeinek módosítása révén komoly költségvetési megtakarításokat értek el. Dánia és Hollandia a korábbi kormányhivatal tevékenységek igen jelentős részét a magángazdaságra bízták, míg Norvégia, Svédország és Finnország az eredményközpontú vezetésre és a versenyeszközökre koncentrált, és egyidejűleg decentralizációs és privatizációs programokat hajtott végre. Franciaország, Belgium, Spanyolország, és Olaszország egyaránt végigélte az egységállam regionalizálását. Ennek eredményeként a központi állami szint alatti közigazgatási rendszerek nagyobb rugalmasságot mutatnak. A Franciaországban indított reformok célja szintén a jobb minőségű szolgáltatások és a nagyobb fokú állampolgár-közelség elérése. A francia, belga és dél-európai államok a közigazgatás integritását, a korrupció és az igazgatás politizálódása elleni harcot állították a középpontba. A dél-európai államok elbúcsúztak a hagyományos urambátyám-stílustól és felhagytak a korábbi bürokrata magatartásformákkal. Olyan koncepció mellett tették le a voksot, amely a minőséget és az eredményt helyezi előtérbe. Mint az előzőekben már leírtuk, Spanyolország, Görögország és Portugália az elmúlt évtizedekben azzal a feladattal birkózott, hogy egy olyan közigazgatást tereljen a megfelelő irányba, amelynek a diktatúrát ill. féldiktatúrát kellett szolgálnia. Ezen túlmenően ezeknek az országoknak az Unióhoz való csatlakozása alakítóan hatott a végrehajtott reformokra is. A görög kormány például megállapította, hogy reformprogramjának "legfontosabb irányai és a legfelsőbb prioritásai" azt az ígéretet tartalmazzák, hogy "a közszolgálat teljes és általános reformját megvalósítsa, ami a meglévő igazgatási és szolgáltató szervek megszüntetésén ill. konszolidálásán alapul (egy hosszú távú terv keretében, amely a szakterület aktuális nemzetközi trendjeit is figyelembe véve, az Európai Unió nemzetgazdaságokkal szemben támasztott konvergencia-követelményeinek teljesítésére irányul). E folyamat segítésére az Európai Unió pénzeszközeit is gyorsabban rendelkezésre kívánta bocsátani. (OECD 1997:155). És valóban, a görög modernizációs programot az Európai Unió finanszírozta.

Németország, Ausztria és Svájc (és Luxemburg) általában kevéssé számít sikeresnek, amikor a Public Management reformjáról esik szó. Toonin és Raadschelders mindazonáltal arra hívja fel a figyelmet, hogy ezek az államok átalakulóban vannak és a dinamikát, a rugalmasságot és az innovációt a közszolgálat fokozatos és a szükségletekhez igazított reformjával kombinálják. Ennek ellenére helyes Klages és Loffler érvelése, miszerint Németországban szövetségi szinten nem hajtottak végre reformokat és a tartományokban sem került sor ebben az értelemben említésre méltó haladásra. A települési önkormányzatok szintjén viszont a vállalkozó szellem határozza meg a változásokat.

A közszolgálati szektor reformjára Nagy-Britanniában a piacgazdasági elvek ideológiai jelentősége nyomja rá a bélyegét. Itt az időközben "New Public Management" néven futó koncepció alkotórészeit sokkal következetesebben ültetik át a gyakorlatba, mint bármely más európai országban. A brit megközelítés jelentősen különbözők az Írországban legújabban tapasztaltakkal, ahol annak ellenére, hogy hatalmas kiterjedésű és mélyreható modernizációt terveznek, továbbra is meg akarják tartani a szociális partnerség intézményét. Az ír program, amelynek elnevezése "Delivering Better Government", tripartit testület irányítása alatt áll, amelyben a kormány, a gazdaság és a szakszervezetek képviselői ülnek egy asztalnál.

A beszámoló 3. része főként a nemzeti közigazgatások munkamódszerének változásaival foglalkozik. Előtte azonban nem érdektelen annak vizsgálata, hogy a nemzeti közigazgatások munkájában milyen tartalmi változások figyelhetők meg.

3. b. A nemzeti közigazgatás új szerepe Nincs még egy európai ország, amely a közigazgatás feladatait olyan szigorúan megkérdőjelezte volna, mint Nagy-Britannia. A fő kérdés így hangzott: Egyáltalán szükség van-e ezekre a feladatokra? Az egész brit közigazgatásban minden feladatot és funkciót alá kellett vetni ún. "prior option teszteknek", amelyek a kérdéseket az alábbi sorrendben tartalmazzák: Egyáltalán el kell-e végezni azt a munkát? (Ha nem, meg kell szüntetni.) Ha a munkát el kell végezni, kérdés, hogy a kormánynak kell-e vállalni érte a felelősséget. (Ha nem, meg kell fontolni a magánosítást). Ha igen, vajon a munkát közalkalmazottaknak kell-e elvégeznie, vagy hatékonyabban végezheti-e a magángazdaság? (Versenyeztetéssel meg kell állapítani, hogy az adott szolgáltatást ki tudja a leghatékonyabban és a leggazdaságosabban elvégezni. A döntés alapjának minden esetben a költséghaszon-számításnak kell lennie). Ha a munkát kormányzati szervnek kell elvégeznie, vajon megfelelően strukturált és összefogott-e a szervezet? (A világosan elhatárolt beszámolási kötelezettség és feladat-átruházás elvének bevezetése, a hatékonyság növelését célzó technikák alkalmazása).
Forrás: Future of the Civil Service Working party, 1995, Civil Service 2000, IPMS, London

Ennek az eljárásnak az egyik legfontosabb eredménye az egész állami szolgálat összezsugorodási folyamata. A kormány egyik minisztere 1995-ben azzal dicsekedhetett, hogy az Egyesült Királyság államapparátusát a II. világháború előtti méretre csökkentették.

Németországban is megkezdték a nemzeti közigazgatás feladatainak átvilágítását és 1995-ben ezzel a céllal létrehoztak egy testületet, amely a sokat mondó "Karcsú Állam Szakértői Tanács" nevet kapta. Az első eredményeket 1997-ben ismertették. A Tanács szerepét a szövetségi kormány a következők szerint határozta meg:"A szövetségi kormány reform-koncepciója a Public Management területén alapvetően a kormányzati funkciók racionalizálást követi. Ezt a koncepciót a "Karcsú Állam Szakértői Tanács" 1995. júliusában létrejövő testület intézményesíti. A tanács a szövetségi kormány feladatainak átvilágítását követelte és főként a miniszteriális feladatkörök korlátozására, alsóbb szintű hatóságokhoz (vagy szervekhez) való telepítésére, a privatizációra, valamint a jogi és igazgatási előírások reformjára vonatkozó ajánlásokra koncentrál."(OECD 1997:147).
A német kormány ezeket az előirásokat egy sor konkrét gyakorlati célban fogalmazta meg. A következőkről van szó:"A szakértői testület megállapítása szerint szövetségi szinten az alábbi reformstratégiákat kell követni:A feladatok kritikus átvizsgálása, a költséghaszon-elemzést is beleértve. Szervezeti és szerkezeti átalakítások szervezeti/szervezési vizsgálatok alapján, amelyeket részben külső szakemberek végeznek. A feladatok alsóbb szintű hatóságokra ruházása, bizonyos feladatok megszüntetése. Az adó szempontjából fontos területek, szolgáltatások és műszaki szektorok privatizációja. A személyzet áthelyezése, elbocsátások végrehajtása szociálisan vállalható fokozatossággal. A kormányszintű előírások és szabályozások csökkentése ill. megszüntetése. Az igazgatástechnikai eljárások gyorsítása és racionalizálása. Az egyéni felelősségi viszonyok és hatáskörök átruházása a kapcsolódó szövetségi hatóságokra."(OECD 1997:148) Bár mindeközben nem szabad elfelejteni, hogy a felsorolt feladatokat a szövetségi kormány Bonnból Berlinbe való költözése mellett kell megvalósítani, a folyamatot a szociális felelősség egy fontos új dimenziójának, nevezetesen a német társadalombiztosítás "ötödik oszlopának" bevezetésével együtt kell szemlélni. Az 1995-ben hatályba lépett ápolásbiztosításról van szó, amely a népesség 92%-át biztosítja az ápolásra szorultság kockázatára. A felosztó-kirovó eljárásban finanszírozott rendszerben a munkavállalók és a munkáltatók fele-fele arányban fizetik a járulékot, amelynek mértéke a bruttó jövedelem 1,7%-a. Az egyetemi-főiskolai hallgatók mérsékelt járulékot fizetnek, a nem hivatásszerűen dolgozó ápolószemélyek (laikus ápolók), valamint munkanélküli járadékban és táppénzben részesülők helyett a járulékot a szolgáltató vállalja át. A köztisztviselők is jogosultak az ápolásbiztosítás szolgáltatásainak igénybevételére.

Olaszország további példája egy olyan országnak, ahol a modernizációs folyamatot az államigazgatás hatáskörének részleges megnyirbálása jellemzi. A kormány egyik tagja, aki a programért felelős, munkájáról a londoni Financial Times újságnak a következők szerint számolt be:"Hasonló feladatot ellátó szervek összevonása és a felesleges munkatársak elbocsátása van napirenden. A kormány méreteiben kisebbé válik. Egyidejűleg újraforgalmazzuk a feladatköröket és azokat a lényegi funkciókra korlátozzuk."
A sorban újabb bizonyíték a nemzeti közigazgatások megváltozott szerepére azok részleges privatizációja. Nagy-Britanniában például az "ügynökséggé" való átalakulás volt a feltétele és egyben kezdeménye a késbbi teljes privatizációnak. Jó példa erre a kormányközlönyök és a nemzetközi dokumentumok közléséért és terjesztéséért felelős kiadó (korábban O királyi Felsége Kiadóintézete) esete.

Hasonlóképpen Ausztriában is megbíztak egy közigazgatási menedzsment projektet azzal a feladattal, hogy "a végrehajtási és menedzsment-struktúrákat alakítsa át olyannyira feszessé, hogy azok már csak a lényegi feladatokra korlátozódjanak, és nevezze meg mindazokat a feladatköröket, amelyek korlátozhatók, átruházhatók vagy megszüntethetők." (OECD 1997:123)

A nemzeti közigazgatási feladatkörök megváltozásának további fontos szempontja az a mód, ahogy néhány országban a meghatározott szolgáltatásokra vonatkozó igényjogosultságot definiálják azért, hogy vagy a költségeket csökkentsék, vagy új ösztönzési formákat alkalmazzanak, vagy kombinálják a kettt. Erre példa Dánia is:"Számos intézkedés, amely a következő évben lép hatályba, oda vezet, hogy a 25 év alatti dán fiatal munkanélküliek közül sokan, akik eddig igen kényelmesen meg tudtak élni a munkanélküli járadékból vagy a szociális hivatal által folyósított támogatásokból, kénytelenek lesznek megállapítani, hogy a szociális klíma sokkal zordabbá vált. Hat hónap után válaszút elé állítják őket: Vagy elfogadnak egy állást az önkormányzati munkahelyteremtő program keretében, vagy beiratkoznak egy szaktanfolyamra, amely megteremti a későbbi rendszeres munka lehetőségét. A munkanélküliekkel is közölték, hogy minden nekik járó szolgáltatást törölnek, ha nem jelentkeznek tisztálkodva, megfelelő állapotban és józanul munkavégzésre."A reformoknak ez a fajtája azonban nem tipikus. Az európai integráció és a versenykritériumok konvergenciája valóban gondoskodik arról, hogy fokozatosan minden országban végbemenjenek. Az OECD állítása szerint Belgium kivételével "a transzferfizetések csökkentése jelenti a pénzügyi konszolidáció legfontosabb eszközét."OECD 1997:44)
3. c. A felelősség alsóbb szintre delegálása A modernizáció fontos jellemzje a feladatok ellátásnak decentralizációja három stratégiai eljárásmód alkalmazásával:A politikai decentralizáció a feladatoknak a kormány alá tartozó szintekre való leadása, egészen a regionális és települési önkormányzati szintig. A szervezeti decentralizáció a központi kormány végrehajtó feladatainak alsóbb szervre történő átruházását jelenti. A menedzsment-decentralizáció gyakran kézen fogva jár az első két formával és a menedzsmentfelelősség, egészen lentig, a "frontig" történő leadását jelenti.
Az állami szolgálatot hagyományosan szigorú előírásokkal azonosítják, amelyek minden eljárást meghatároznak. Ezt a merev rendszert eredetileg arra építették, hogy mindenféle visszaélést kizár, ám napjainkban egyre gyakrabban nevezik meg a rugalmatlanság és a rossz teljesítmény fő okozójának. A bürokratikus szabályok követése számtalan érintett véleménye szerint időközben öncéllá vált, és már nem meghatározott célok elérését szolgáló alappillér. A legfrissebb reformok olyan kísérletnek tekinthetők, amelyek megpróbálnak egyensúlyt teremteni a teljesítmény és a beszámolási kötelezettség között. A decentralizációt mechanizmusként azért alkalmazták, hogy ezt elérjék, mégpedig elsősorban az individualizáció folyamatával:A politikai döntéshozatal és a politika végrehajtásának szétválasztása, az input és az output szétválasztása, a teljesítmény és a teljesítményértékelés elválasztása.
Spanyolországban az elmúlt évek legtöbb reformjáról (amelyeket egyébiránt az a konzervatív kormány hajtott végre, amelyet a spanyol szakszervezetek a nemzeti közigazgatásra vonatkozó modernizációs intézkedései alapján dinamikusabbnak minősítenek, mint szocialista elődjét), az általános államigazgatás szervezetéről és funkciójáról szóló törvény (LOFAGE) és a kormányról és a közszolgálat alapvető státuszáról szóló törvény rendelkezett. Az 1997. Márciusában elfogadott LOFAGE két legfontosabb pontja a perifériális igazgatási munkák leépítése a feladatok decentralizációjával és átadásával, valamint a civil kormányzó (gobernador civil) kormány-alképviselőkkel (subdelegados del gobernio) való felváltásával. Ennek az intézkedésnek az értelme a közigazgatáson belüli bonyolult szabályok, rendeletek, szervezeti struktúrák és folyamatok egyszerűsítése és összevonása. Ily módon jobb állampolgári szolgáltatásokat kívánnak elérni, amelyeket a jobb minőség és az átláthatóság is jellemez. Ez az egész intézkedéscsomag a közigazgatás évek óta legfontosabb reformjának számít Spanyolországban.

A számtalan modernizációs célkitűzés egymástól való kölcsönös függése alapján valóban világossá válik, hogy a feladatok alsóbb közigazgatási szintekre történő delegálását nem csak arra használták fel, hogy a szolgáltatásokat közelebb vigyék az állampolgárokhoz, hanem arra is, hogy egyidejűleg befagyasszák a költségeket. A felelősség átruházását némely esetben tudatosan az elégtelen finanszírozással együtt telepítették le, hogy az korábbi kiadási szintet tartani tudják.
"Az alsóbb közigazgatási szervek finanszírozási reformja több tagországban már végbement. Ebben az összefüggésben az e szerveknek szóló transzferfizetések csökkentése részét képezte annak a stratégiának, amely gyakran járt együtt a települési önkormányzatoknak juttatott célzott támogatások törlésével és ún. blokk-támogatásokkal való helyettesítésével. Egy másik stratégia abban áll, hogy bizonyos funkciókat az alsóbbrendű szervekre testálnak anélkül, hogy a szükséges eszközöket is hozzájuk rendelnék."(OECD 1997:44)
Az egyes intézményekben hozott intézkedések és az a terminológia, amellyel a szervezeti decentralizációt leírják, országonként különbözik. Eltérések tapasztalhatók a minisztériumok és az igazgatási szervek ill. ezek megfelelői közötti beszámolási kötelezettséget illetően is.

Az OECD ezzel összefüggésben a következőket jegyzi meg:
"A konkrét szervezeti formák országról-országra különböznek és részben olyan jogi státuszt tartalmaznak, amely eltér a központi igazgatásétól. Ezeket az intézményeket gyakran nevezik "ügynökségeknek v. igazgatási szerveknek ("agencies"), miközben a fogalom jelentése nem feltétlenül azonos minden országban. Más elnevezések a "alárendelt szervek", "állami vállalatok" vagy "korporát vállalatok", de vannak köztük vállalatok is, amelyek az állami-magángazdasági partnerségig mennek el."(OECD 1997:19)Franciaországban a "szerződéses központok" (pole de comptabilisation) fogalom a kulcsszó, amelyet ugyan a fenti OECD-beszámoló nem említ, de egy másik beszámoló foglalkozik vele:
"1994. Január 1-jén 207 szerződéses központ működött csaknem 100 ezer köztisztviselővel. 1993-ban e központok költségvetése majdnem 2 milliárd Frankot tett ki. A szerződéses központok a közigazgatási szervek leghaladóbb formáit testesítik meg. Alapelvük az, hogy szerződések segítségével nagyobb rugalmasságot vigyenek bele a költségvetési rendelkezésekbe, amihez az igazgatás nagyobb fokú önállósága társul. A szerződéses központok megalapítása tette lehetővé, hogy a központi közigazgatás és a decentralizált közigazgatási szervek közötti szerződéses kapcsolatra helyezzék át a hangsúlyt."(Pochard)
Azt, hogy az effajta decentralizáció mennyiben eredményezett valóban nagyobb végrehajtási hatáskört az alsóbb szintű szerveknél, esetenként és helyenként, egyedileg és külön kell értékelni. A Nagy-Britanniában szerzett tapasztalatok egyértelműen ezt mutatják és a beszámolási kötelezettség problémáira is rámutatnak, amikor a kompetenciákat nem választott egységekre ruházzák. A korábbi konzervatív kormány alatt, amely ezeket a végrehajtó szerveket Angliában bevezette, a Munkáspárt parlamenti képviselői gyakran dühösen reagáltak, amikor a miniszterek nem voltak hajlandóak felelősséget vállalni az ilyen szervek vezetői által hozott döntésekért. Ugyanakkor ugyanezek a miniszterek beavatkoztak a szóban forgó szervek döntéseibe. E tapasztalatok elemzése keretében Colin Campbell rámutatott arra a tendenciára, hogy egyik kezükkel döntési szabadságot biztosítanak, hogy a másikkal mindjárt el is vegyék. Ez végeredményben oda vezet, hogy a kormánynak ez a magatartása nem az ösztönzött kreativitás növekedését eredményezi, hanem sokkal inkább folytonos óvatoskodásra sarkall. Holmes és Shand megjegyzik, hogy az ilyen jellegű reformok magukban rejtik annak kockázatát, hogy a köztisztviselők túlságosan nagy hatalmat kapnak a választott tisztviselőkkel szemben.

Számos országban ennek ellenére meg vannak győződve decentralizációs intézkedéseik hatékonyságáról a köznek nyújtott szolgáltatások javításában. Írországban a szociális partnerség kérdéseiben illetékes szerv, a Nemzeti Gazdasági és Szociális Fórum (National Economic and Social Forum) nyilatkozata szerint sikeresen kombinálták egymással a decentralizáció különböző elemeit. A megállapítás így szól:
"A Szociális Biztonság Minisztérium az elmúlt években számtalan reformot hajtott végre. Ezek közé tartozik a Szociális Jóléti Szolgálat (Social Welfare Services) létrehozása annak érdekében, hogy a szociális szolgáltatásokat jobban össze lehessen fogni. A szolgálat most regionális szinten is kiépült, bár az egyes régiók önmaguk határozzák meg, hogy milyen szempontok szerint és milyen szolgáltatásokat nyújtanak a saját területükön. A helyi szociális szerveket egyre inkább általános hatáskörű szervekké alakítják át. A cél az, hogy létrejöjjön az ún. "egyablakos ügyintézés" (one-stop-shop) egész hálózata, ahol a nagy bevásárlóközpontok működési elvének mintájára minden hozzáférhető juttatást/szolgáltatást egy helyen meg lehet kapni."(Dublin NESF)
A decentralizáció harmadik formáját - ami nem más, mint a menedzsment-funkciók decentralizációja és a végrehajtó feladatok mind nagyobb hányadának a menedzsment-hierarchia egyre alsóbb szintjeire való delegálása egészen lent a "frontig" -, a beszámolási kötelezettség és az ellenrzés új formái kísérik, és a tipikusan a költségvetési gazdálkodási hatáskörök alsóbb szintre való telepítését is magában foglalják. Ezért a decentralizációnak ezt a formáját a következő két fejezetben részletesebben is tárgyaljuk.

3. d. A beszámolási kötelezettség és az ellenőrzés új módszerei
A teljesítményértékelés a menedzsmentfeladatok decentralizációjának és alsóbb közigazgatási szintekre való átruházásának szilárd elemeként tölti ki azt az ellenrzési vákuumot, amely az előírásokon nyugvó rendszerek megszüntetésével jött létre. Az OECD állítása szerint a legfontosabb és mindent átfogó cél abban áll, hogy "elősegítsék a jobb döntéshozatalt, amely a közösség érdekében minőségileg jobb eredményekhez vezet." (OECD 1994:13). Az, hogy ezt a célt sikerül-e elérni vagy nem, elsősorban a kitűzött teljesítménycéloktól függ, és éppen ez az a pont, ahol az egyes célkitűzések, elsősorban a költségcsökkentés és a minőségjavítás közötti feszültségek és konfliktusok minden problémájukkal együtt jelennek meg. Makroszinten a teljesítménymenedzsment a végrehajtó és a törvényhozó szervek közötti összekötő kapocsnak tekinthető. A teljesítményeredményeknek a törvényhozási politika útján történő meghatározásával összevethetők, tehát mérhetők az adott egység, igazgatási szerv vagy menedzser tényleges mennyiségi eredményei. A döntő azonban az, hogy a mennyiségi eredmények és nem maga a folyamat állnak a teljesítménymenedzsment középpontjában. Az a mód, ahogy a politika eredményeit mérik, nyilván döntő mértékben befolyásolja a politikai előirások végrehajtásának folyamatát.

Nagy-Britannia példája mindazonáltal jól mutatja, hogy mennyire nehéz a közszolgálat által nyújtott szoláltatás mérése. Lényeges kérdés itt az outcome (minőségi eredmény) és az output (mennyiségi eredmény) megkülönböztetése, amit az 5. sz. esettanulmányban a brit munkaerő-közvetítés példáján ábrázoltunk. Az ott a teljesítménymenedzsmentbe beépített ösztönzők a frontvonalon dolgozó köztisztviselőket arra sarkallták, hogy a lehető legtöbb szabad állást betöltsék, hogy a megfeleljenek a mennyiségi céloknak. Az eredmény az lett, hogy a munkát kereső embereket nem a nekik megfelelő munkahelyekre közvetítették, s ezáltal saját maguk rontották le a minőségi eredményt.

Ez a mennyiségi értékelési probléma abban a tényben is kifejezésre jut, hogy a mai napig nincsenek olyan eszközeink, amelyek a reformokat ésszerűen mérni lennének képesek. Alapkutatások nélkül lehetetlen bizonyítható tényeket elővezetni a végrehajtott reformok eredményességéről. Sőt, még bizonyítható tények birtokában sem egyszerű ok-okozati összefüggéseket találni és igazolni. Toonin és Raadschelders felhívja a figyelmet arra a veszélyre, hogy hajlamosak vagyunk olyan eredményeket is kész ténynek venni, amelyeket a reformok első látásra igazolni látszanak:
"A pozitív és negatív eredmények vagy a tervezett és nem tervezett eredmények vizsgálata még csak most kezdődött el és még mindig nagymértékben része a politikai vitának, amely a reformokat végig kíséri. A megfigyelők és az elemzők még mindig elsősorban azt ábrázolják, amit saját maguk látni szeretnének."
További probléma, hogy a végrehajtást és a törvényhozást egymással összekötő egész stratégiai beszámolási kötelezettség és azon módszer között, amely a köztisztviselők számára meghatározott teljesítménycélokban fejeződik ki, megtörik a kontinuitás. A teljesítménymérést a brit közszolgálatban elsősorban az ún. fő teljesítménymutatók /kulcsindikátorok/ (key performance indicators) segítségével végzik. Colin Talbot, a walesi Glamorgan Egyetem munkatársa megállapította, hogy "sok esetben hiányzott a koherencia a kívánságok, a feladatkitűzések, a célelőirások és a tervek között". Vizsgálata során kiderítette, hogy a közigazgatási szervek az eseteknek csak a felében fejezték ki a fő teljesítménymutatókban azt, amit saját maguk dolgoztak ki a keretdokumentumaikban. Ezt a felismerést igazolja vissza egy hivatalos kormányvizsgálat is, amely a brit büntetés-végrehajtás esetében arra az eredményre jut, hogy ott a kulcsindikátorok közül egyetlen egy célt sem vettek figyelembe a személyzeti tervezés és fejlesztés során. Pedig korábban az egyik legfontosabb értéknek és prioritásnak éppen ezt a pontot nevezték meg.

Néhány országban kísérletet tettek arra, hogy ezt a problémát a legváltozatosabb módon oldják meg. Dánia például nem állít fel részletes teljesítmény-specifikációkat, amilyenek a brit fő teljesítménymutatókban kifejeződnek. Ehelyett általános minőségi alapelveket támogat.

Izland olyan megközelítést alkalmaz, amely éppen ellentétes a brit felfogással és "alulról felfelé irányuló" koncepción nyugszik.

Az aktivitás-indikátorok kifejlesztése Izlandban

Izlandban olyan folyamatnak lehetünk tanúi, amelyben a hatóságok és a közigazgatási szervek egyre nagyobb input-rugalmasságot mutatnak. Az intézkedések körébe tartozik a globális költségtervezés és az a lehetség, hogy a fel nem használt költségvetési forrásokat átvigyék a következő évre.

A növekvő input-rugalmasság kiegészítésére a kormány továbbfejlesztette az eredmény-ellenőrzést, javítva annak részletekig menő pontosságát. Az ún. aktivitás-indikátorokat három csoportra osztották:A hatóságok és a közigazgatási szervek saját maguk határozzák meg a tevékenységüket Minden tevékenységet átvilágítanak a felhasznált költségek meghatározására Minden tevékenységre megfelelő mutatókat alakítanak ki
A tulajdonképpeni cél az, hogy egységes információk álljanak rendelkezésre a hatóságok és közigazgatási szervek által nyújtott szolgáltatásokról, miközben a hangsúly a költségekről az eredményre tevődik át. Ily módon a költségvetési döntéseket jobb információk birtokában lehet meghozni. Az a pénzügyminisztérium által felügyelt eljárás egy alulról felfelé irányuló (bottom-up) megközelítést is magában foglalt, miközben a hatóságok és közigazgatási szervek pontosan tisztában voltak azzal, hogy a folyamat, a sikeres befejezésig, három-öt évet is igénybe vehet. A hivatalokat mégis arra bátorították, hogy a "kísérlet és tévedés" elvének megfelelen járjanak el, és hasznosítsák az információk minőségével kapcsolatban szerzett tapasztalataikat.

Forrás: PUMA, 1995, Public Management Developments Update 1995, OECD, Paris

A teljesítménymérés egy további problémás oldala a beszámoltatási mechanizmusok kidolgozása/kialakítása. Az egyik igen szisztematikus módszer, amely a felsőbb stratégiai célokat a "frontvonali" teljesítménycélokkal köti össze, a "teljesítményvizsgálatok" bevezetésével jött létre, amelyek tipikusan három csoportba sorolhatók:Hatékonyságvizsgálatok: azon lehetségek elemzése, hogy miként lehet a programeredményeket kisebb költségvetési ráfordítással eredményesen teljesíteni, Programhatás-vizsgálat (PEA): egy meghatározott operatív program olyan irányú elemzése, hogy képes-e és alkalmas-e a kitűzött stratégiai-politikai célok szolgálatára, eléri-e a stratégiai-politikai célokat Teljesítmény-menedzsment kapacitásvizsgálat (PMCA): annak elemzése, hogy a szolgáltató szervezet képes-e egy ilyen programot végrehajtani a gyakorlatban.
A leggyakrabban a hatékonyságvizsgálatot alkalmazzák. Ez nem meglep, hiszen elsődlegesen a költségek csökkentéséről van szó. Az OECD "Performance Auditing and the Modernisation of Government" c. 1996-os beszámolója kilenc országot az alábbi vizsgálati típusokba sorolt:

8. sz. táblázat: Teljesítményvizsgálatok néhány Európai Unió-s országban
PRIVATE
Hatékonyság-vizsgálatProgramhatás- vizsgálat (PEA)PMCADániaFinnország + + Franciaország + + Németország + + + Írország+ + Hollandia+ + + PortugáliaSvédország+ + UK+ + 

3. e. A költségvetés-menedzsment módosítása
A költségcsökkentés szembeszökően magas helyi értéke annak az összefüggésnek a megértéséhez fontos, amelyben a decentralizációnak minden országban azonos szempontja végbemegy: a költségvetés delegálása, a költségcsökkentés, a költségvetés kötöttségeinek oldása és a gazdálkodással összefüggő helyi hatáskörök növelése. A legfontosabb alapelv: a menedzsmentnek nagyobb döntési szabadságot kell biztosítani. A cél eléréséhez különféle mechanizmusokat alkalmaznak.

Néhány országban megszüntették a szigorú éves költségvetési előirányzatokat, hogy a felesleget át lehessen vinni a következő évre. Néhány esetben azt is megengedték, hogy a következő évi költségvetés terhére kölcsönt vegyenek fel. A múltban annak volt ösztönző hatása, hogy a kiadási célokat - a tényleges kiadási prioritásoktól függetlenül -, lehetőleg hajszálpontosan teljesítsék, hiszen mind a költségvetés túllépése, mind a megtakarítások azonnali szankciókat vontak maguk után. Azoknak az országoknak a sorába, amelyek bár különféle formában már bevezették, de már több éves költségvetéssel dolgoznak, a következők tartoznak: Dánia, Izland, Németország, Olaszország, Hollandia, Norvégia, Svédország és Nagy-Britannia.

Eltekintve attól, hogy a menedzsment sokkal szabadabban mérlegelhet, hogy a pénzt mikor adja ki, ma már sokkal nagyobb döntési szabadsága van abban is, hogy mire fordítsa a rendelkezésre álló eszközöket. Az egyetlen költségvetési előírás bevezetésével az adott közigazgatás szerv vagy hatóság lehetőséget kapott arra, hogy az eszközök felhasználásának különböző kombinációi, pl. saját személyzet, tanácsadás, IT* stb. közül válasszon.

Mindezek a pénzügyi változások azt eredményezik, hogy a hangsúly ma már nem az inputon, hanem az eredményeken van. Ez a trend egyben a modernizációs folyamaton belüli kultúraváltás kifejeződése is. A menedzsment által a nagyobb pénzügyi önállóságért cserébe fizetendő ár rendszerint a szigorú célelőirányzatokban és teljesítmény beszámoltatási rendszerekben nyilvánul meg. Néhány esetben odáig elmegy a döntési hatáskör, hogy még a személyügyi döntéseket (felvétel, elbocsátás, fizetési osztályba sorolás) is saját hatáskörben hozhatják meg.

Finnországban például 1992-ben az eredményközpontú költségvetési tervezést a reformcsomag részeként vezették be. A finn Munkaügyi Minisztérium anyaga, amelynek címe "Kormányzati döntések a közszolgálati menedzsment reformjáról", a 2. oldalon az alábbiakat tartalmazza:
"A kormány 1990-es évre kitűzött célja a közigazgatás teljesítményének javítása, mégpedig úgy, hogy a központi közigazgatás által magánszemélyeknek és vállalatoknak nyújtott szolgáltatások költségei éves átlagban 2,5 %-kal csökkenjenek ill. új szolgáltatásokat lehessen bevezetni növekvő költségek nélkül."
Svédország a nyolcvanas évek közepe óta fokozatosan tért át a hároméves költségvetési ciklusra, amelyet éves beszámoltatással kombinált. A rendszer a felelősség és a hatáskörök egyértelmű és világos meghatározásán alapul, miközben a központi közigazgatás a "megbízó", a közigazgatási szervek pedig a "beszállítók". A közigazgatási szervek írásban adnak tájékoztatást céljaikról és tevékenységükről, és benyújtják a következő hároméves költségvetést. Minden szerv készít éves beszámolót, amely lehetővé teszi a végzett tevékenység teljes körű értékelését.

A dán reformok jól példázzák a költségvetési decentralizáció és a teljesítmény-menedzsment kapcsolatát:
"A nyolcvanas években az állami költségvetés átfogó decentralizációját hajtották végre Dániában. Ezt a decentralizációt következetesen végigvitték, úgyhogy nemzetközi összehasonlításban Dánia igencsak decentralizált költségvetési rendszerrel rendelkezik. Ezzel a decentralizációs folyamattal egyidejűleg erőteljesebb hangsúlyt fektettek az eredmény- és hatékonyságvizsgálatra."
Nagy-Britanniában az ellenőrzött főösszeg rendszerét vezették be, ami azonos a központilag előírt költségvetési limittel, amelyet a miniszterekkel folytatott tárgyalások során osztanak fel az egyes reszortok között. Ezt a főösszeget bár évente egyszer határozzák meg, az két évre szóló előrejelzést is tartalmaz. A nyolcvanas évek közepén Hollandiában is bevezettek egy decentralizációs programot, amely átalány költségvetések széles körű alkalmazását, valamint a közigazgatási szervek és menedzsmentjük nagyobb döntési önállóságát célozza meg. A bérköltségek és a működési költségek nemrégiben bevezetett kombinálásának köszönhetően a menedzser szabadon dönthet, hogy egy alkalmazottat vesz fel vagy inkább számítógépet vásárol. A részletes költségvetési tervezést Franciaországban is az alsó szintre ruházták és a költségvetés nagyságát most a szerződéses központok és a minisztériumok közötti tárgyalásokon rögzítik.

A nagyobb fokú rugalmasságot egy sor országban a költségvetés megnyirbálásával vették vissza. Az OECD szerint azon országok sorába, amelyek a fent elhatározott plafonösszegekben látják a költségcsökkentés politikai eszközét, a skandináv államok (Dánia, Finnország, Izland, Norvégia és Svédország), valamint Nagy-Britannia tartoznak (OECD 1997:36). Ezen túlmenően "a közigazgatási kiadások egyetlen kiadási tétellé konszolidálása Dániában, Írországban és Svédországban együtt járt egy megkövetelt hatékonysági rátával, vagyis a program-menedzsereknek el kell érniük egy meghatározott minimumszintet a hatékonyság növelése területén - abból indultak ki ugyanis, hogy a nagyobb költségvetési rugalmasság megkönnyíti a reformok megvalósítását. A közigazgatás éves költségvetését reálértékben 2-3 %-kal csökkentették."(OECD 1997:64)
3. f. Fokozottabb ügyfélorientáció
A pénzügyi és minőségi előírások közötti feszültségek az egymástól függő modernizációs intézkedések egy másik jellemző aspektusával, nevezetesen az erőteljesebb ügyfélközpontúsággal összefüggésben is kifejezésre jutnak. A gyakorlatban gyakoriak a konfliktusok a központilag rögzített pénzügyi célok és a kliensek (ügyfelek) növekvő igényei között, úgyhogy a menedzsment és az apparátus azon része, amely közvetlenül tartja a kapcsolatot az ügyfelekkel, klasszikusan "két malomkő között őrlődik" helyzetbe kerülhet.

Az "állampolgár" fogalom használatának a felhasználók más elnevezésével ("kliens", "ügyfél", "fogyasztó") szemben ebben az összefüggésben bizony lehet jelentősége. Pollitt és Bouckaert a polgárt az alábbiak szerint definiálja:
"Jogok és kötelezettségek egy individuum személyében történő koncentrációja a jogállamban, a törvények és egyéb előírások hierarchiáján belül." (Politt és Bouckaert 1995:6)
Ezzel szemben a kliens definícióját a következők szerint adják meg:
" A szükséglethierarchián belül a javak és szolgáltatások keresleti-kínálati piacán jelentkező szükségletek és szükséglet-kielégítések koncentrációja, azzal a feltétellel, hogy fizetni kell értük."
Ily módon különbséget tesznek az állampolgár állammal szembeni jogai és a kliens szükségletei között. Utóbbiakat azzal a feltétellel elégítik ki, hogy a kliens hajlandó fizetni értük. Az érvelésnek fontos része, hogy itt nem két elkülönült entitásról van szó, hanem arról, hogy a kliens a polgár része, és a polgár személyének rendeldik alá: "A polgár egy társadalmi szerződés része, míg a kliens egy piacgazdasági szerződés része. A kliens része - és nem több, csupán része - a polgárnak."
A kliensorientáció tematikája ezért nem egyszerű terep, és a modernizáció más aspektusaihoz hasonlóan a jövőben fontos különbségtételre lesz szükség a "top-down" (felülről lefelé) és a "bottom-up" (alulról felfelé) megközelítés között. A PUMA felfogása szerint az erőteljesebb kliensorientációt a nagyobb teljesítmény és jobb eredmény irányába ható általános reform részének kell tekinteni. Az anyag további részében megjegyzi, hogy "általános egyetértés van arról, hogy a kliensnek több hatalmat kell adni" (1995:22). Ez viszont azt jelzi, hogy a kliensekkel széles körben konzultálni kell, és be kell őket vonni a döntéshozatali folyamatba. Mindazonáltal különbséget kell tenni a fogyasztóra való nagyobb odafigyelés és a fogyasztó felhatalmazása között. Az e területen végbemenő reformok közül sokat belterjesen dolgoznak ki, azok nem konzultációk eredményeként jönnek létre.

Ez a közszolgálati charta kidolgozásának sokféle koncepcióján is lemérhető az egyes országokban. Létezik közszolgálati chartához hasonló valami Belgiumban, Franciaországban, Olaszországban, Portugáliában, Spanyolországban és Nagy-Britanniában. Egy ilyen charta kidolgozásánál tapasztalható eltérő nemzeti megközelítések az európai integrációval összefüggésben annak a jelei, hogy mások a hagyományok és eltérőek az aktuális politikai ideológiák és célok is. Az efféle charták koncepciójában meglévő alapvető különbséget egyes megfigyelők abban látják, hogy az egyik koncepció azon kollektív polgári jogok összességéből indul ki, amelyek a közszolgálat fejlődését alátámasztották, míg a másik individualizált "ügyféljogokból" indul ki. Ez utóbbiakat azokkal a reformprogramokkal azonosítják, amelyek a közszolgálat piacosítását célozzák meg. Más megfigyelők viszont ebben a megkülönböztetésben mélyreható tradicionális különbségeket látnak. Ezzel kapcsolatosan idézünk egy aktuális kommentárt:
"A közszolgálat, benne az állampolgárok és az államapparátus közötti egész viszonyrendszer, országról-országra eltér. Néhány sajátos különbség jelentősen befolyásolja a közszolgálat minőségének fogalmát. Az európai kontinensen a jogállamiság és a polgár helyzet alapvető követelmény. A törvények betartása és a polgárok védelme fontosabb, mint önmagában valamely termék vagy szolgáltatás minőségéért való fáradozás. Ez az eltérő súlyozás vagy kiindulási helyzet a polgári chartákon is látszik, amelyeket Nagy-Britanniában (1991), Franciaországban (1992) és Belgiumban (1992) dolgoztak ki."
Mindegyik azt állítja magáról, hogy témája a közszolgálat minősége. Míg azonban a brit charta keveset mond a polgár jogállami helyzetéről, és nem is nagyon akar rajta változtatni, a francia "Charte des Services Publics" (közszolgálati charta) kiindulási pontja pontosan ez. A belga "Charte del´Utilisateur des Services Publics" megint máshová teszi a hangsúlyt, és az állami és állampolgári kötelezettségek kiegyensúlyozására koncentrál. Ezekben a "kontinentális" chartákban nem annyira a termék vagy az ügyfélnek nyújtott szolgáltatás a kiindulópont, hanem a polgár részvétele a szolgáltatások megtervezésében és biztosításában. Alig vagy egyáltalán nem mutatnak készséget arra, hogy csak azért felvizezzék a jogállamiságot, hogy egy termék vagy szolgáltatás ún. minőségjavulását elérjék.Ezzel szemben Nagy-Britanniában az "állam" soha nem kap ekkora fontosságot és az adminisztratív előírások rendszere is valószínűleg kevésbé épült ki olyan szinten, mint a kontinentális államokban, pl. Franciaországban és Németországban, amelyek az abszolutisztikus monarchiából nőttek ki. Ezek a történelmi különbségek sokféleképpen, nem utolsó sorban a az állampolgárnak a brit politikai rendszerben kevésbé kialakult (vagy legalábbis diffúzabb) elképzelésében is megmutatkoznak.(Pollitt és Bouckaert)
Függetlenül a kettő kapcsolatától, ez a "UK Citizen's Charta"-ban is kifejezésre jut. Az a tény, hogy ez a brit kompendium, amely nemcsak a központi és a helyi közigazgatást veszi célba, hanem a szociális lakásépítéssel foglalkozó társaságokat és a privatizált közellátó üzemeket is, egy tíz évre szóló program és nem az igényjogosultságok folytonos gyűjteménye, további bizonyíték arra, hogy ez a charta a maga gyökereit sokkal inkább a menedzsmentben látja, mintsem a polgári jogokban. A deklarált cél "a standardok emelése és a felhasználóbarát magatartás javítása oly módon, hogy minden szolgálatra egyedi standardokat és célkitűzéseket dolgoznak ki, és minden évben részletes beszámolót terjesztenek a parlament elé. A "hat legfontosabb alapelv", amelyen a javulást mérik (és amelyet charta-jegyekkel osztályoznak), a következ: Standardok, információk és nyitottság, a szabad választás lehetősége, továbbá konzultáció, udvariasság és segítőkészség, helyesbítés, valamint költséghaszon-számítás.

Nagy-Britanniában mindkét kategóriát, beleértve azokat a kritériumokat is, amelyek alapján mindkét kategóriában a sikert vagy a kudarcot mérik, központilag határozzák meg. Azt a gazdaságossági mércét, amelyet a kormány alkalmaz, nagyon találóan jellemezte az ilyen programokért felels brit miniszter: "A polgári charta legfontosabb üzenete az, hogy a közszolgálat ugyanazért kezeli ügyfélként a felhasználót, mint amiért a Sainsbury (brit ABC áruházi lánc) vagy a Marks and Spencer. Lehet, hogy nem közvetlenül ott fizet, ahol a szolgáltatást igénybe veszi, mint a Sainsburynél, de a fizetés tulajdonképpeni menete elég valósághű. A polgár a közszolgáltatásokért az adójával fizet, és joggal várhatja el, hogy közülünk azok, akik ezekért a szolgáltatásokért felelősek, tiszteletben tartsák a pénzeszközök felhasználásával kapcsolatos kívánságait".

Ez a perspektíva jelentős mértékben különbözik attól a felfogástól (sőt, talán ellent is mond neki), hogy a polgárok már e státuszuknál fogva igényjogosultak meghatározott szolgáltatásokra és ugyanezért kötelesek is megfelelően hozzájárulni a szolgáltatások finanszírozásához.

Franciaország 1992-ben alkotta meg a maga közszolgálat chartáját. A charta alapja a francia közszolgálat hagyományos alapelveinek (egyenlőség, semlegesség és folyamatosság) az átláthatóság, az együttdöntés és az egyszerűsítés alapelvekkel történő kibővítése volt. A charta standardokat kíván felállítani, amelyekhez a polgárok a közszolgálat teljesítményét mérhetik, egyszerűsíteni kívánja az eljárást és javítani az ügyfélszolgálat minőségét.

A spanyol "Plan de modernizacion del administracion del estado" (az államigazgatás korszerűsítésének terve), 1992-ben lépett hatályba és nagyon sok közös vonást mutat a britek állampolgári chartájával. Mindazonáltal nem chartának keresztelték, és vélhetően ez az oka, hogy a szakirodalom nem is említi ekként. A KSZESZ spanyol tagszervezete, a Federación Sindical de la Administración Pública (FSAP) bizonyára ugyanazért kritizálta a spanyol kormányt, mint a brit szakszervezetek a sajátjukat: "itt egészen nyilvánvalóan felülről lefelé irányuló menedzsment-koncepcióról van szó." Az Európai Parlament szocialista frakciója állítása szerint a spanyol kódex "négy vezérelvet fogalmaz meg a közszolgáltatások nyújtására: a tájékoztatás és az állampolgárokkal való kapcsolat javítása, a szolgáltatások minőségének javítása az adminisztratív eljárások egyszerűsítésével, a belső menedzsment hatékony munkája és egy általános modernizációs folyamat elindítása".

Úgy tűnik, mintha az 1994. januárban Olaszországban elfogadott közszolgálati charta - legalábbis papíron - a konzultatív megközelítést választaná. A minisztertanács elnöke kezdeményezte és az egyes szolgáltatóktól azt követeli meg, hogy elveiket a saját munkaterületükre vonatkozó chartában fektessék le. Ezeket az érintett közigazgatási szerv a fogyasztói érdekvédelmi szervezetekkel együtt dolgozzák ki (OECD 1995)- A favorizált elvek között találjuk az egyenlőséget, az elfogulatlanságot, a kontinuitást, a választhatóságot, a beleszólást és a szolgálatok hatékonyságát.

A portugál "közszolgálati minőség chartája" ugyan a nevében viseli a charta kifejezést, de - a spanyol kódexhez hasonlóan - inkább menedzsment-eszköznek tűnik, mintsem a polgári jogok meghatározásának. Az OECD szerint "a közigazgatás minden szintjén (minisztériumok, szerveik, települési önkormányzatok és ezek közép- és felsőbb vezetői) érvényesítendő belső dokumentumról van szó. A charta a minőség fogalmát igazgatási összefüggésben definiálja, megmagyarázza, hogy mi a jelentősége Portugália számára, általános keretet jelöl ki, megmutatja a minőségprogramok tervezésének és végrehajtásának néhány alapelvét, és iránymutatást tartalmaz az ágazati charták kidolgozásához. (OECD 1996b: 140). A közszolgálat minőségéről szóló portugál chartát 1993-ban vezették be és ugyanabban az évben egy, a közszolgálat minőségét tárgyaló konferenciával, valamint minőségi prémium bevezetésével egészítették ki. Annak demonstrálására, hogy a közszolgálat egyszerűsítésére vonatkozó kötelezettséget komolyan veszik, a kitüntetéseket a "bürokráciátlanítás napján" adományozzák.

Az ügyfelet (klienst) minden fáradozás középpontjába állító kezdeményezések teljes körű programja és a szolgáltatás minőségének hozzáigazítását Írországban számos nyilvánosságra hozott elvben fejtették ki. Ebben a következket olvashatjuk:
"A nyilvánossággal való kapcsolatában a Közszolgálati Főosztály az alábbi területeken az alábbi feladatoknak tesz eleget: Szolgáltatásminőségi standardok: Nyilatkozatban összegzi a szolgáltatások milyenségét és minőségét, amelyeket az ügyfél joggal elvárhat, és ezt az összeállítást a szolgáltatásnyújtás helyszínén jól látható helyen kifüggeszti. Tájékoztatás: Az információk rendelkezésre bocsátása során aktívan kezdeményez és ügyel arra, hogy ezek az információk könnyen érthető stílusban, időben, pontosan és minden kapcsolattartási ponton rendelkezésre álljanak és a fogyatékosok igényeit is kielégítsék. Pontosság és udvariasság: A szolgáltatásokat előzékenyen és a lehető leggyorsabban kell nyújtani, alapvetően mindig meg kell őrizni a szolgáltató és az ügyfél közötti kölcsönös tisztelet légkörét, a kisebbségek jogainak tiszteletben tartása mellett. Panaszok: mindenki szánmára hozzáférhető és dokumentált, átlátható és egyszerűen kezelhető rendszert kell kiépíteni a nyújtott szolgáltatások minőségével kapcsolatban érkező panaszok intézésére. Reklamációk: formalizált rendszert kell létesíteni az ügyfelek számára, akik döntés ellen akarnak fellebbezni. Konzultáció: strukturált koncepciót kell kidolgozni az ügyfelekkel lényeges kérdésekről folytatott konzultációra ill. a szolgáltatások kialakításában, nyújtásában és ellenőrzésében való polgári részvétel biztosítására. Választási lehetőség: ahol csak lehet, szabad választást kell biztosítani a szolgáltatás nyújtásának módjáról. Példák: fizetési mód, a kapcsolattartási pontok helyének meghatározása, nyitvatartási és szolgáltatási idők, lehetőség biztosítása olyan ügyfelek számra, akik az ügyeiket ír nyelven akarják intézni, stb. Jobb koordináció: koordinált és integrált koncepció kidolgozása a szolgáltatás nyújtására. Hozzáférés: gondoskodni kell tiszta és könnyen megközelíthető irodákról, ahol biztosított az ügyfelek egészségügyi és munkabiztonsági rendelkezéseknek megfelelő, mozgáskorlátozottak által is könnyen elérhető privátszférája. Ügyelni kell arra, hogy az ügyintéző (kapcsolattartó személy) neve és telefonszáma minden iraton szerepeljen, illetve azt telefonáláskor is közöljék, hogy a további ügyintézést gyorsan le lehessen bonyolítani."
Ez az utolsó pont, amelyet a köztisztviselők és a polgárok közötti kapcsolatok "humanizálása" címszóban is összefoglalhatnánk, más országokban is nagy figyelmet kapott. Belgiumban például megkövetelik, hogy az egész levelezésen tüntessék fel az ügyintéző nevét és telefonszámát. Hasonlóképpen a közigazgatás és az állampolgárok közötti kapcsolat javítása volt a célja a Portugáliában 1992-ben elfogadott minisztertanácsi egyezménynek is. Az ebből létrejött gyakorlati projektek az ügyintézők név szerinti azonosítását, több információs pult létesítését és egy új polgári telefonos ügyfél-tájékoztató szolgálat beindítását eredményezték. Franciaországban és Spanyolországban törvényben rendelték el, hogy mindazokat az állampolgári ügyeket, amelyekre nincsenek explicit eljárásjogi szabályok, kötelező az állampolgár szempontjából pozitívan eldönteni. Ezt megelőzően az ilyen ügyekben az állampolgár