KSZSZ logó Közszolgálati Szakszervezetek Szövetsége
| Nyitólap | Névjegy | Bemutatkozunk | Tervezetek, szakszervezeti vélemények |
| Tanulmányok, továbbképzés | Jogtár | Archívum | Kapcsolat |
  E-mail

ETIKA A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN:

AKTUÁLIS KÉRDÉSEK ÉS GYAKORLAT

 

I.

A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásával parlamenti döntés született arról, hogy egy független szakmai testület, a Közigazgatási és Közszolgálati Tanács "kialakítja a közszolgálat etikai normáit". A törvény legutolsó módosítása óta e testület nem szerepel a normaszövegben. Az új szabályozás szerint a Köztisztviselői Érdekegyeztető Fórum "részt vesz a közszolgálat etikai normáinak kialakításában".

Ez az előterjesztés - vitaindító, gondolatébresztő jelleggel - ehhez kíván problémák felvetésével és javaslatokkal a KÉF és a szélesebb szakmai közvélemény számára olyan alapanyagot kínálni, amely segítheti a szabályok kimunkálását.

Alapállásunk az, hogy a szabályrendszer kialakítása csak akkor kecsegtet haszonnal, ha az előkészítés nem kampányszerű, hanem igen széleskörűen számításba véve a szabályozás alapjául szolgáló összefüggésrendszert (mind hazai, mind nemzetközi vonatkozásban), alapos előkészítés után - igényelve az érintettek véleményének megismerését is, a konszenzus szándékával - kívánunk a megszülető normarendszernek érvényt szerezni. Hozzátesszük azt is, hogy néhány év alatt aligha szabad átütő eredményt várnunk, hisz tárgyunk szempontjából nagyon megszívlelendő Ralf Dahrendorf világszerte ismert szociológus véleménye, miszerint a politikai rendszerváltás megvalósítható hat hónap alatt, a gazdasági rendszerváltáshoz már hat évre van szükség, a megfelelő etikai normákat és mintákat közvetítő civil társadalom kiépüléséhez pedig már hat évtized kell (vagy esetleg még annál is sokkal több).

 

A Köztisztviselői Érdekegyeztető Fórum részt vesz az etikai normák kialakításában.

Dahrendorf: etikai normák kiépüléséhez hat évtized kell vagy sokkal több.

Mit értünk közszolgálati etika alatt?

Elsőként azt a kérdést kell feltennünk: mit értünk közszolgálati etika alatt? Egy (Dennis F. Tompsontól származó) definíció szerint: "A közszolgálati etika azt jelenti, hogy a morális alapelveket a szervezetekben működő tisztviselők viselkedésére alkalmazzuk". A kérdést magyar igazgatástörténeti szempontból vizsgáló Dr. Hencz Aurél szerint: "A közigazgatási etika a közigazgatás tevékenységi körébe vágó, gyakran jogszabályokban is tükröződő, máskor csak a gyakorlatban kialakult erkölcsi szabályok összessége". Egyik neves jogtudósunk, Mártonffy Károly meghatározása: "A köztisztviselői etika a közigazgatási munkának szociális tartalommal való megtöltése, a köztisztviselőnek a közönséghez való viszonya."

Több definíciót is idézhetnénk, de e három is elég annak érzékeltetésére, s nem megkerülhető szempont a megalkotandó normák érvényességi köre tekintetében: közszolgálati (azaz a közjog alá tartozó szervezetekben dolgozókra kiterjedő); közigazgatási (vagyis a közigazgatási szervezetrendszerben tevékenykedő karriertisztviselőkre és politikusokra egyaránt alkalmazandó); vagy köztisztviselői (tehát csak a hivatásos köztisztviselői karra szorítkozó) szabályrendszert kívánunk-e megalkotni. Ez ugyanis alapvetően meghatározza tartalmilag is a szabályozást.

 

Eldöntendő a normák érvényességi köre: a teljes közszférára, a közigazgatásban tevékenykedő köztisztviselőkre és politikusokra egyaránt, vagy csak a köztisztviselői karra szorítkozó szabályrendszerre van szükség.

Ezt megelőzően feltehető azonban egy teoretikus kérdés is: lehetséges-e közszolgálati etika, egyáltalán van-e értelme közszolgálati etikai normákról beszélni? Bár a kérdésfeltevés meghökkentő lehet, nem indokolatlan, hiszen szorosan összefügg olyan alapvetésekkel, hogy "a köztisztviselő a Korona szolgája", "a minisztérium működéséért a miniszter felelős", "a köztisztviselő feladata a közérdek szolgálata". Továbbá gondoljunk arra, hogy a magyar köztisztviselő az Alkotmányra tesz esküt, de emellett arra is, hogy kötelességeit lelkiismeretesen - azaz személyes morális értékrendjét is alkalmazva - végzi. Talán belátható, hogy a kérdésnek nem csupán elméleti, hanem a napi gyakorlatot közvetlenül érintő összefüggései is vannak. Ezért nem meglepő, hogy az egyénnek a közigazgatásban be- töltött szerepére vonatkozóan a kérdésünkre nemleges választ adó két általánosan elterjedt elmélet is megfogalmazódott: az egyik az ún. "semlegesség etikája", a másik a "struktúra etikája". Az első elmélet szerint a közigazgatásban alkalmazottaknak semlegesen kell cselekedniük abban az értelemben, hogy nem követhetik saját erkölcsi meggyőződésüket, hanem alá kell magukat vetniük a szervezet politikájának és döntéseinek. A "struktúra etikája" szerint nem a közigazgatásban dolgozó tisztviselők, hanem a szervezet - és a szervezet formális vezetői, pl. a miniszter - felelősek a döntésekért és az apparátus tevékenységét meghatározó irányelvekért.

 

Az ún. „semlegesség etikája” és a „struktúra etikája”, mint elmélet kizárja a saját erkölcsi meggyőződést.

Terjedelmi okokból nem kívánjuk bővebben indokolni, csupán leszögezni, hogy nem osztjuk egyik elmélet képviselőinek véleményét sem. Sem a "semlegesség etikáját", amely tagadja az egyéni morális ítélet létjogosultságát, a tisztviselő mérlegelési jogát a döntéselőkészítés, illetve a döntés során stb., sem a "struktúra etikáját", amely nem veszi figyelembe az egyén szervezeten belüli kompetenciáját, azt, hogy amikor a közhivatalnokok felelősségéről beszélünk, a felelősség személyekhez, s nem egy-egy adott pozícióhoz kötődik csupán. Feladatunk, - egy etikai szabályrendszer kialakítása - szempontjából alapfeltétel, hogy csak akkor van jogunk és lehetőségünk erkölcsi mércét felállítani, s a köztisztviselő cselekedeteit ehhez mérve minősíteni, ha elfogadjuk, hogy az egyén felelőssége fennáll közigazgatási döntéseiért (vagy azok elmulasztásáért).

Visszakanyarodva korábbi kérdésünkre - milyen kört tekintsünk a célul kitűzött szabályozás alanyainak - javaslatunk, hogy a három lehetséges közül a karrier-köztisztviselőkre koncentráljunk.

Ezt gyakorlati okokból, továbbá kompetenciánk szempontjából ajánljuk. Tudatában vagyunk annak, hogy a köztisztviselői kar tevékenységének, magatartásának megítélésekor sem a sajtó, sem a társadalmi közvélekedés többnyire nem tesz különbséget a közigazgatás kinevezett és választott tagjai között, részben ismerethiány miatt, részben érzelmi okokból. Ennél többet nem vállalhatunk, még ha a másik oldalról, a köztisztviselők részéről érzékeljük is, milyen nehezen viselik azokat a helyzeteket, amikor vezető politikusokkal vagy nem a közigazgatás közszereplőivel (pl. Tocsik-ügy) szemben felvetődő etikai jellegű gyanúk-vádak elhangzásakor a közvélemény generalizáló reflexe a köztisztviselői morált is hibáztatja. Tudatában vagyunk annak a veszélynek is, hogy törekvéseink elutasítást válthatnak >ki a köztisztviselők egy részéből vagy akár többségéből - ezt az érdekképviseleteknek módjuk lesz érzékelni - ha csupán a köztisztviselőkre vonatkozóan fogalmazunk meg szigorú etikai előírásokat, a közélet többi szereplőjére pedig enyhébbek vagy alig valami vonatkozik efféle szabályokból, - mivel úgy érzékelhetik, kettős mérce érvényesül - s a quod licet Iovi, non licet bovi maximáját nem kívánják elfogadni.

 

Álláspontunk szerint az egyén felelőssége is fennáll a közigazgatás döntéseiért.

Gyakorlati okokból és kompetenciánk szempontjából a szabályozás alanyainak csak a köztisztviselőket tekintjük.

A hagyományos és új értékek közötti választás

Még szélesebb összefüggésben szemlélve a köztisztviselői etikai szabályrendszer megalkotását: ha a köztisztviselői kar azt tapasztalja, hogy a szabályok, a követelmények általános fellazulása érzékelhető, a jogállami keretek között a jog be nem tartása széles körben megtűrt jelenség, ugyanakkor - épp a morálisan fellazult közvélemény nyomására - a köztisztviselőkkel szembeni követelmények folyamatosan nőnek, miközben társadalmi elismertségük nem javul, akkor a szabályok számának szaporításától, újabb szankciók kilátásba helyezésétől vajmi kevés eredményt várhatunk. Ezzel nem azt sugalljuk, hogy nincs indoka köztisztviselői kódex megalkotásának, hisz magunk is akarjuk ezt. Csupán azt az általános nemzetközi tapasztalatot fogalmazzuk meg, hogy egy ország etikai irányítási rendszerének összhangban kell állnia az általános közszféra - irányítási módszereivel (aminek csak egyik eleme az etikai kódex), s ha ez az összhang hiányzik, a várható eredmény csekély lesz. Rögtön kitérünk rá, hogy ez nem magyar probléma, hanem mindenütt jelen van, ahol a gazdaság fejlődése új megoldásokra, a közigazgatással szemben új igények megfogalmazására készteti a kormányokat, ami miatt a régi stílusú közigazgatás és az új stílusú közszféra-irányítás közötti feszültségek mindenütt érzékelhetők. Nálunk azonban ezek élesebbek a gazdasági-társadalmi rendszerváltás következtében.

 

Az etika irányítási rendszerének összhangban kell lennie az általános köz-szféra-irányítási módszerekkel.

Közigazgatásunk személyi állományának helyzetét, s az erre adott köztisztviselői válaszreakciókat erőteljesen befolyásolja, hogy az európai adaptáció nagy feladata mellett - amely gazdasági szerkezetátalakítást, intézményrendszerek modernizációját, társadalmi átstrukturálódást stb. egyaránt jelent -, miközben a jelzett folyamatoknak megfelelően közigazgatásunkat is korszerűsíteni kell szervezetileg és szemléletében egyaránt, a köztisztviselőkkel szembeni igények is lényeges változást mutatnak, beleértve az erkölcsi követelmények átrendeződését is. Miközben a köztisztviselő, esküjének és a rá vonatkozó külön törvénynek megfelelően lojálisan viselkedik a kormányzat iránt, a jogszabályi előírásoknak megfelelve pontosságra, szakszerűségre törekszik, vagyis a hagyományos bürokratikus értékekre figyelve teszi a dolgát, ugyanakkor a polgárbarát, szervező-szolgáltató közigazgatás új, más értékeket helyez előtérbe. Pl. a „költséghatékonyság”-ot, s ebből fakadóan a gyorsaságot, olcsóságot, az eljárások leegyszerűsítését, akár a konvencionális bürokratikus értékek rovására is.

Emiatt a köztisztviselők hivatali ténykedésük során egyre gyakrabban kényszerülnek a hagyományos és új értékek közötti választásra.

 

A gazdasági, társadalmi rendszerváltozás miatt a régi stílusú közigazgatás és az újtipusú közszféra irányítás közötti feszültségek fokozottabban érzékelhetők, mint a nyugati demokráciákban.

A köztisztviselő hagyományos bürokratikus értékekre figyelve teszi a dolgát, ugyanakkor a polgárbarát közigazgatás új, más értékeket helyez előtérbe.

A köztisztviselők gyakrabban kényszerűlnek a hagyományos és új értékek közötti választásra.

Nemcsak a gazdaság állami szektorának privatizálása zajlik, hanem a közigazgatási szféra szerkezetátalakítása is, - ezen belül a "kiszervezés" folyamata. Kormányzati törekvés, hogy a lehetőségekhez képest minél több feladat, szolgáltatás kerüljön a nonprofit szervezeti formákhoz, vagy akár nyereségérdekelt intézeti, vállalati körbe. Ennek következményeként azzal kell számolnunk, hogy a közigazgatás és a versenyszféra eltérő értékei miatt egyre növekszik a köztisztviselők magatartására irányadó hagyományos értékek és rendszerek, valamint a módosuló közszolgálati környezetben általuk a várakozás szerint betöltendő szerepek közti különbség.

Miközben a hatékonyság érdekében alkalmazott új megoldások kétségtelenül számos pozitív eredményt hoznak, más oldalról "etikai rizikófaktornak" tekinthetők, amelyekkel az egyes kormányoknak számolniuk kell, hogy különböző eszközök és folyamatok révén a várható negatív hatásokat mérsékeljék, elhárítsák, kezelhetővé tegyék.

Mielőtt tehát az etikai normarendszer (kódex) megalkotásával kapcsolatos hazai feltételrendszert áttekintenénk, s a szükségesnek ítélt konkrét szabályokra javaslatot tennénk, vizsgáljuk meg ezeket az eszközöket és folyamatokat, - amelyek a nemkívánatos magatartások elleni szabályozáshoz, illetve a kívánatos magatartásra ösztönzéshez alkalmazhatók, s amelyeket összefoglaló megjelöléssel etikai infrastruktúrának nevezhetünk.

 

A hatékonyság növelését szolgáló új megoldások bár pozitív eredménnyel kecsegtetnek, etikai "rizikó-faktorokat" teremtenek.

Az etikai infrastruktúra

Az OECD országokban végzett, a közszolgálati etikával kapcsolatos nemzetközi összehasonlító elemzés [amelybe 9 önként jelentkező országot vontak be) arra a következtetésre jutott, hogy az etikai infrastruktúrának nyolc kulcseleme van:

- politikusok elkötelezettsége;

- hatékony jogi keret;

- hatékony elszámoltatási, ellenőrzési mechanizmusok;

- támogató közszolgálati feltételek;

- működőképes magatartási kódexek;

- szakmai szocializációs mechanizmusok (beleértve a továbbképzést is);

- valamilyen etikai koordinációs testület léte;

- aktív civil társadalom (ide számítva az oknyomozó médiát is).

Ezeknek az elemeknek az egymást segítő, erősítő együtthatása egy-egy adott ország kulturális, politikai és közigazgatási hagyományaitól, az ezek által befolyásolt közszféra-irányítási módszereitől, továbbá az etikai magatartásra ösztönző történelmi hagyományaitól egyaránt függ. Ezért általános recept, másoktól változtatás nélkül átvehető minta nem adható. Magunknak kell elemeznünk, milyen a magyar etikai infrastruktúra, miben, hogyan kell erősítenünk az infrastruktúra egyes kulcselemeit, ezen belül megfogalmazni egy működőképes köztisztviselői magatartási kódexet.

A felsorolt nyolc kulcselem közül szervezeten kívüliek a politikai elkötelezettség, a jogi keretek, a koordináló testület és a közvélemény: ezek adják a tekintélyt és a tartalmat a magatartási normáknak, s biztosítják megsértésük esetében a szankcionálhatóságot. A szervezeten belüli elemek a különböző számonkérési-ellenőrzési mechanizmusok, a magatartási kódexek, a közszolgálati feltételrendszer és a szervezeti szocializáció: ezek iránymutatást adnak a köztisztviselőknek a követendő magatartásra. A külső elemek biztosítják a közigazgatási szervezetrendszerre, vagy akár a tágabb közszférára vonatkozó szabályokat, s a szervezeten belüli elemek ezeket adaptálják, igazítják az adott közigazgatási szervezet belső környezetéhez.

 

Az etikai infrastruktúra nyolc kulcseleme.

A köztisztviselői miheztartás szempontjából nagyon lényeges, hogy a külső és belső elemek között ne legyenek ellentmondások, mert az összezavarja, dezorientálja őket.

Szóljunk ezért röviden az egyes kulcselemekről.

1) A politikai elkötelezettség

A közigazgatási tevékenységgel szoros kapcsolatban álló "politikacsinálók" - parlamenti képviselők, a kormány tagjai, (s helyi szinten a polgármesterek, testületi tagok) - felelősséggel, sőt beszámolási kötelezettséggel tartoznak az őket megválasztóknak, általában a közélet tisztaságáért, tárgyunk szempontjából a közigazgatás működésének átláthatóságáért, az ügyek intézésének pártatlanságáért. A törvényhozó hatalmi ág - helyi szinten is van ilyen! - tagjaiként (kormánytagok esetében a végrehajtás felelőseiként) hatalmuk is van akaratuk kikényszerítésére. Nemcsak arra, hogy a törvényeknek akár szankciókkal szerezzenek érvényt, hanem arra is, hogy egyes esetekben külön bizottságokat küldjenek ki konkrét ügyek kivizsgálására, vagy akár büntetőeljárás megindítását kezdeményezzék.

 

Az etikai értékek melletti politikai elkötelezettségen túl szükség van a példaadásra is, a köztisztviselői kar számára hiteles személyiségekre.

Mit sem érnek azonban a valamely szándék, ügy, érték melletti elkötelezett nyilatkozatok (pl. összeférhetetlenség, átvilágíthatóság, korrupcióellenesség), ha nem kapcsolódik hozzájuk a példamutatás, az önkéntes szabálykövetés demonstrálása, hiszen az embert, ha politikus is, nem szavai, hanem tettei minősítik. Minden pedagógus, katona, pap tudja, hogy a nevelés egyik leghatékonyabb eszköze a példaadás. Ámde ha a szerepmodellek nem azt teszik, amit hirdetnek, nem lesznek sem a közvélemény, sem a köztisztviselői kar számára "hiteles személyiségek". Továbbmenve: a személyes demonstráción túl az jelenti az igazi elkötelezettséget valami - esetünkben a közszférában fontos értékek, követendő erkölcsi előírások - mellett, ha a döntéshozó politikusok megteremtik az eszközöket, a lehetőségeket arra, hogy a köztisztviselők a szorgalmazott magatartást maguk is elsajátíthassák, a támogatott értékeket a szervezeti szocializáció során személyiségükbe beépíthessék.

Ezért nem elég, hogy a politikai döntéshozók általánosságban megkívánják pl. a magas fokú felkészültséget a köztisztviselőktől, de rendszeres továbbképzésükhöz pénzügyi forrásokat is biztosítaniuk kell. Nem elég a "kisebb létszámú, de felkészültebb közigazgatási apparátus" jelszót hangoztatni, a felkészültség javításának eszközrendszerét is meg kell teremteni. Enélkül igényük jámbor óhaj marad, az érintettekből viszont elégedetlenséget és fokozódó frusztrációt vált ki az így keletkező ellentmondás.

   

2) Hatékony jogi keretek

Az etikai infrastruktúra kulcselemei közül nálunk talán ez a leginkább kimunkált eszköz. Túl azon, hogy alkotmányunk, büntető törvénykönyvünk számos olyan jogot és kötelezettséget fogalmaz meg, amelyek a köztisztviselők magatartására éppúgy irányadók, mint bármely állampolgáréra, vannak további törvényi szintű jogszabályaink, amelyek címzettjei köztisztviselők, vagy kitüntetett módon azok is.

Ilyen az államigazgatási eljárásról szóló törvény, amely igen részletes szabályokat állapít meg arra, hogyan kell a hivatalnak, illetve a köztisztviselőnek államigazgatási ügyekben eljárnia. E több évtizede alkalmazott törvényben megfogalmazott elvek és eljárási szabályok közt jó néhány olyan is van, amelyek kifejezetten etikai értéktartalmak hordozói.

Emellett a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény (Ktv.) fogalmaz meg olyan értékeket, normákat, amelyek iránymutatóak, magatartásformálók, s a jogalkotó által preferált etikai értékek alapján fogalmazódtak meg. A törvény az önkéntes normakövetést elmulasztókat szankciókkal sújtja, a büntetőeljárás alá vonás lehetősége mellett azonban a szankcionálás elsősorban a belső fegyelmi eljárás különböző fokozataihoz, illetve a minősítési eljáráshoz kötődik.

Ugyanakkor más oldalról mind az eljárási, mind a köztisztviselői törvény egy sor olyan szabályt mond ki, amelyek a tisztességes, legjobb tudása szerint munkálkodó köztisztviselőt védik a belső és külső megtámadhatóság, elmarasztalás, szakmai vagy erkölcsi kikezdhetőség ellen.

 

Számos jogszabály, pl. az eljárási, köztisztviselői törvény etikai értéktartalmak hordozója.

A hatékony magatartásfor-máláshoz szankcióra is szükség van a mulasztókkal szemben.

A törvények a köztisztviselőt is védik a belső és külső megtámadhatósággal szemben.

A Ktv. jó néhány ösztönző szabályt is megfogalmaz a kívánatos magatartás, attitűd ösztönzésére (pl. az idegennyelvi-, képzettségi-, szakvizsga-pótlék, személyi illetmény, gyorsított előmenetel). Más garanciák a törvényben a köztisztviselő védelmét szolgálják: pl. a bírói út a minősítés ténybeli megalapozottsága, s általában munkajogi intézkedések kapcsán, valamint az ezekre vonatkozó közszolgálati ellenőrzési lehetőség, vagy éppen annak deklarálása, hogy a köztisztviselők rendszeres továbbképzése állami feladat.

Három további jogintézményt említünk röviden, amelyek az etikai infrastruktúra jogi kereteibe illeszkednek. Ezek az Alkotmánybíróságról (AB), az ombudsmanról és a közbeszerzésről szóló törvények.

Az Alkotmánybíróság, bár normakontrollal foglalkozó szakmai testület, eddigi döntései közül nem egy érintette közvetlenül a köztisztviselői kart. (Egy példát említve: AB döntés nyomán módosult a katonai szolgálati idő beszámításának Ktv. szabálya, s ez a döntés pozitív hatású volt a köztisztviselők közérzetére).

Az ombudsman intézményének életre hívása ugyancsak befolyásolja a közigazgatás intézkedéseit, a tisztviselők hozzáállását bizonyos problémákhoz. Bár a közelmúltban leginkább kisebbségi vagy informatikai ügyekben kerültek reflektorfénybe közigazgatási intézkedések, ez a jogintézmény más területeken is hatásosan megnöveli a közigazgatás átláthatóságát, a civil kontroll lehetőségét.

 

Az Alkotmánybíróságról, az Ombudsmanról és a közbeszerzésről szóló törvények is az etikai infrastruktúra jogi keretébe illeszkednek.

Az etikai magatartást reguláló jogi kereteken belül nagy szerepet kaphat a közbeszerzési törvény, amely bár máris finomításokra szorul, az eddigi tapasztalatok bizonyítják szükségességét és erős kötődését az etika területéhez. Ha nem volnának hazai tapasztalatok, a fejlett kapitalista országokban kipattant világraszóló botrányokból tudjuk, milyen veszélyes, sikamlós pálya a nagyösszegű állami megrendelések területe.

Annak megállapítása, hogy a magyar törvények a nemkívánatos köztisztviselői magatartásra vonatkozó tilalomfák felállítására és a követendő magatartás ösztönzésére egyaránt tartalmaznak egy sereg szabályt, nem jelenti azt, hogy nincs szükség ezek adekvát voltának folyamatos figyelésére és a változásokhoz igazítására. Jó példa erre a köztisztviselői összeférhetetlenség szigorítása. Módjával kell élnünk azonban a jogi szabályozás eszközével. Egy olyan korszakban, amikor a törvények egyszerűsítése az alapvető trend, amikor a jogrendszer áttekinthetősége igényli a folyamatos deregulációt - amely nemcsak jogszabály-felülvizsgálatot, hanem a szükségtelen szabályozások kiiktatását is jelenti - tudatában kell lennünk, hogy az etikai célú törvényhozás csak szaporítja a már meglévő szabályozást. Minél több a szabály, annál nehezebb nekik érvényt szerezni.

Az imént említett köztisztviselői összeférhetetlenség szigorítása kapcsán - utalva az etikai infrastruktúra elemei közti összefüggések fontosságára, s a politikusi elkötelezettség kiemelkedő szerepére - szóvá kell tennünk, hogy a köztisztviselői összeférhetetlenség szabályai jóval előbb fogalmazódtak meg, mint a parlamenti képviselőké és megszigorításukra is előbb került sor, mint az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségi

 

A jogi szabályozás nem válhat kizárólagos eszközzé a kívánatos magatartás befolyásolására, mivel minél több a szabály, annál nehezebb nekik érvényt szerezni.

szabályainak megalkotására. Bár ez nem igazán logikus, sajátos módon a köztisztviselői érdekképviseletek a legharcosabb szorgalmazói a köztisztviselői magatartás mielőbbi további szabályozásának.

3) A számonkérés mechanizmusai - elszámoltatás, ellenőrzés

A köztisztviselői magatartás ellenőrzése, értékelése egyrészt belső eljárásokon, szabályzatokon keresztül, másrészt külső kontrollmechanizmusok működtetésével történik, a felügyelet, irányítás, vezetés eszközeként.

Ideális esetben ezek a mechanizmusok etikus magatartásra ösztönöznek azáltal, hogy az etikátlan tevékenységeket könnyen felfedhetővé és nehezen elkövethetővé teszik. Fontos iránymutató szerepük van annak meghatározásában is, hogy a köztisztviselők kinek, miért, milyen mértékben tartoznak felelősséggel, amikor a számukra a jogszabályok adta keretek között diszkrecionális jogkörben különböző döntéseket hoznak. Különösen akkor válik fontossá orientáló szerepük, amikor a köztisztviselők (mint korábban utaltunk rá) döntéseiket egymással versengő kötelezettségek és célok közepette hozzák. Említettük, hogy nemcsak a fejlett országokban, de egyre inkább nálunk is a változóban lévő értékek (pl. a főnökkel szembeni lojalitás, a jogszabályok formális végrehajtása helyett az állampolgárok megelégedettségének szolgálatára, az igazságosság követelményére helyeződik a hangsúly) arra ösztökélik a köztisztviselőket, hogy ne csak feletteseik előtt feleljenek, hanem mindinkább közvetlenül az állampolgároknak is (akiknek a közigazgatási szolgáltatást nyújtják), sőt a média által is legyenek kitéve folyamatos megmérettetésnek.

 

A felelősség pontos meghatározása nélkülözhetetlen a számonkéréshez, az elszámoláshoz és az ellenőrzéshez. A döntések decentralizálása egyértelmű felelősségi szabályokat tesz szükségessé.

Eközben nem csupán az ügyintézés szabályainak megtartásáért felelnek elsősorban, mint korábban, hanem az eredményességért is, ami sokszor nehezen egyeztethető össze az elfogadott, rögződött és megőrizni kívánt etikai értékekkel.

A belső ellenőrzési mechanizmusok közé tartoznak pl. a pénzügyi belső ellenőrzés, az ügyintézési határidő-kontroll, vagy a különböző belső szabályzatok betartásának vizsgálata, a beszámoló készítési, jelentéstételi kötelezettségek, vagy a fellebbezések számának és okainak elemzése stb. A külső elszámoltatás példái egyrészt ugyancsak a jelentéstételi, beszámolási kötelezettség (pl. kormánynak, parlamentnek, önkormányzatnak) másrészt törvényességi vizsgálatok, átfogó és célellenőrzések, parlamenti (önkormányzati) bizottságok működtetése, az említett ombudsmani jogintézmény, vagy a nagyon fontos számvevőszéki ellenőrzés. (Ez utóbbi nálunk eddig nem minden esetben jelentőségének megfelelően respektált, de hozzá kell tennünk, hogy más nyugat-európai országokban is gyakran szembesülnek azzal, hogy a számvevőszék marasztaló megállapításait nem követi azonnal szankció, s az idő múlása jelentősen gyengíti az észrevételek kritikai súlyát. Több OECD országban, ahol hagyományai vannak e tevékenységnek, a köz erőforrásai felhasználásának jogszerűsége mellett már a pénzfelhasználás hatékonyságát is vizsgálják, pl. a britek a "Pénzért értéket" kezdeményezés keretében).

 

A jogszerűség ellenőrzése mellett egyre nagyobb hangsúlyt kap az erőforrás felhasználása hatékonyságá-nak vizsgálata is.

4) Közszolgálati feltételek

Ez a külső és belső tényezőket magában foglaló eszköz az etikai infrastruktúrán belül azért nagy jelentőségű, mert a közszolgálatban érvényesülő feltételrendszer határozza meg azt a szervezeti környezetet, amely befolyásolja a köztisztviselői morált, s elősegíti, erősíti az etikus magatartást.

Mivel ezzel a területtel a későbbiekben részletesen foglalkozunk, itt csak néhány alapvető szempontra irányítjuk rá a figyelmet. A morális hatás szempontjából a belső tényezők fontosságát emeljük ki: az emberierőforrás-politika olyan elemeit, mint a köztisztviselők (s ezen belül a vezetők) kiválasztása, képzése-továbbképzése, elismerése, fegyelmezése.

Ha az emberierőforrás-politika az érdemeken alapuló előmeneteli rendszert állítja középpontba, s erre épül a jogviszony normatív szabályozása, de a személyi állomány (és a vezetői garnitúra) kiválasztása néhány kötelező szempont mellett főként az előlegezett bizalmon alapuló diszkrecionális döntések sorozata, a pályázat és a versenyvizsga mellőzésével; ha nem helyezünk kellő hangsúlyt a továbbképzésre, ami megalapozza egyesek előbbre-, mások hátrább sorolását, vagy a gyorsított pályaelőmenetelt - nos, akkor megrendülhet a köztisztviselői kar tisztességes és igazságos bánásmódba vetett hite. A megfelelően kiképzett, hozzáértő és munkafeltételeivel elégedett köztisztviselői kar nagyobb valószínűséggel áll ellent a visszaélésre, korrupcióra és más, jogellenes vagy etikátlan magatartásra csábító kísértésnek, mint azok, akik mindennek hiányát érzékelik, s úgy tapasztalják, hogy a gyakorlat nem vág egybe a meghirdetett elvekkel és az írott normákkal.

 

Megrendülhet a köztisztviselői kar tisztességes és igazságos bánásmódba vetett hite, ha az érdemeken alapuló döntéseket háttérbe szorítják a diszkré-cionális intézkedések.

Közismert bölcsesség, hogy a pénz nem boldogít, de az illetménynek és az azt kiegészítő juttatásoknak mégis kiemelkedő szerepe van a morál, a tartás megőrzése, a köztisztviselő önbecsülése szempontjából. Ha a köztisztviselő tartósan azt érzékeli, hogy reáljövedelme nem tart lépést más foglalkoztatási csoportokéval, akkor nehezebben tudja kikerülni az anyagi kísértéseket, erkölcsi csapdákat.

Külön figyelmet érdemel a foglalkoztatás biztonsága. Az egész életre szóló alkalmazási biztonság, ha nem párosul folyamatos munkaértékeléssel és követelménytámasztással, elkényelmesít és teljesítmény-visszafogásra csábít.

De a szervezeti célokkal való azonosulást rontja, a hivatástudatot csökkenti a biztonságérzet hiánya. Érvényes ez a határozott idejű kinevezések sokasodásának trendje esetében csakúgy, mint ha az ismétlődő létszámcsökkentések okozta egzisztenciális fenyegetettségről van szó. Az előbbi nálunk még kevésbé tapasztalható szervezetkorszerűsítési megoldás, mint azokban az országokban, ahol a hatékonyság középpontba állítása miatt a görög templom-modellel szemben mindinkább a háromlevelű lóhere - modellt részesítik előnyben, a létszámleépítések több hulláma azonban erkölcsileg is megviselte a magyar köztisztviselői kart.

A biztonságérzet kérdéséhez kapcsolódik az a köztisztviselőkkel szembeni kívánalom, amit a nyugati szakirodalom „a vészharangok megkongatása” vagy a „riadókürt-fújás” kifejezésekkel kíván érzékletessé tenni, de a magyar jelképrendszerből ismert, az állandó éberséget szimbolizáló, egyik lábával követ tartó daruról nevezhetjük „őrdaru-szerepnek” is.

 

Ha a köztisztviselő reáljövedelme nem tart lépést más foglalkoztatási csoportokéval, akkor nehezebben kerülhetők ki az anyagi kisértések és erkölcsi csapdák.

A biztonságérzet hiánya csökkenti a hivatástudatot, lerontja a köztisztviselői kar morális állapotát.

A feltételrendszerbe épített, köztisztviselőt védő szabályok nagy mértékben elősegítik a „vészharang-kongatásnak”, „őrdaru-szerepnek” nevezett funkcióból adódó etikai konfliktus feloldását.

Arról a helyzetről van szó, amikor a köztisztviselő valamely kollégája vagy felettese részéről etikátlan, vagy ennél is súlyosabb minősítésű cselekvést tapasztal vagy gyanít. Az ilyen helyzetek klasszikusan erkölcsi konfliktusok, s a köztisztviselőnek több alternatívája is van döntéséhez: vagy a lojalitás mellett dönt (még ha belső értékrendje berzenkedik is), vagy hangot ad aggályainak (elmondja felettesének, ami különösen akkor problematikus, ha a felettesét kell bírálnia), vagy a "vészharang-kongatást" választja, vagyis a nyilvánossághoz fordul, akár a "kiszivárogtatás"-t választva megoldásul, akár a nyílt személyes fellépést. Ugyanúgy súlyos etikai döntésre kényszerül a köztisztviselő, ha olyan feladat elvégzésére kérik vagy utasítják, amit nem tart helyénvalónak, saját erkölcsi értékrendjével összeegyeztethetőnek. (Ebben az esetben a felsorolt alternatívákon kívül dönthet úgy is, hogy megválik a szervezettől).

Hogy a köztisztviselő fenti helyzetekben hogyan viselkedik, azt nagymértékben befolyásolják a közigazgatási szervezeti kultúra mellett a közszolgálati feltételrendszerbe beépített, köztisztviselőt védő szabályok. Ha ezek hiányosak, vagy elégtelenek, a köztisztviselő valószínűleg a lojalitást választja, s hallgat. "Ne szólj szám, nem fáj fejem". Erre a megoldásra ösztönözheti, ha saját értékrendje szerint a dolog szóvá tétele spicliskedésnek, feljelentésnek minősülne. Bár kétségtelen, hogy ilyen esetben is erősebbnek bizonyulhat egy másik közismert erkölcsi tétel:".....vétkesek közt cinkos, aki néma". Tény, hogy ezek a szituációk talán a legsúlyosabb erkölcsi dilemmákat jelentik köztisztviselőinknek.

   

A közszolgálat feltételeiről elmondható, hogy közvetlenül hatnak az etikai infrastruktúra olyan más elemeire, mint pl. a magatartási kódexek működőképessége, vagy a szervezeti szocializáció.

5) Működőképes magatartási kódex(ek)

Az USA-ban a sikeres nagyvállalatok 90 %-a megalkotta alkalmazottai számára a maga etikai kódexét, ami azt mutatja, hogy egy ilyen típusú dokumentumot a cég eredményessége, pozitív imázsa szempontjából fontosnak tartanak. A közigazgatásban is - bár vannak ellenzői - az tapasztalható, hogy a kormányok szükségesnek ítélik magatartási kódexek összeállítását (a korábban említett OECD elemzésben közreműködő 9 ország közül hat elkészítette etikai kódexét).

A megoldások az egyes országokban különbözők: van, ahol a szabályozás az egész közszolgálatra kiterjed; van ahol egy laza általános kereten belül külön-külön speciális etikai szabályokat alkotnak az egyes szervezetek, van ahol a közszolgálati magatartási kódex egy jogi dokumentum, másutt egy tisztán adminisztratív nyilatkozat formáját ölti.

Tartalmuktól függetlenül a kódexek közös jellemzője, hogy az etikai infrastruktúrán belül elsősorban iránymutató funkciót töltenek be, ugyanakkor magatartási határok kijelölése, normák megfogalmazása révén ellenőrző szerepük is van. A „jó” kódex nemcsak fegyelmez, hanem motivál is: ezt nem szabad szem elől tévesztenünk a sajátunk megalkotásán fáradozva. További megszívlelendő szempont, hogy a kódex ne csak az irányelveket fogalmazza meg, hanem tartalmazza azok alkalmazásánakmódját is. Kívánatos, hogy hangsúlyaiban inkább pozitív, mint negatív legyen, s mindenki számára egyaránt közérthetőnek, világosnak, félre nem érthetőnek kell lennie, s minél szélesebb konszenzuson kell alapulnia, a köztisztviselők ne azt érezzék, hogy úgy erőltetik rájuk. Fontos, hogy akikre vonatkozik, tudják, milyen értékek tiszteletben tartását kívánják meg tőlük a hivatali tevékenység során. Mindezek alátámasztására idézzük az amerikai Terry L. Cooper véleményét az amerikai Közigazgatási Társaság (ASPA) etikai kódexéről: "Jelenlegi formájában az ASPA etikai kódexe nem más, mint bizonyos előírt erények és viselkedési módok laza konglomerátuma, amely megemlít bizonyos olyan értékeket, amelyek, ha önmagukban tekintjük őket, helytállóak és relevánsak. Mégis, ami hiányzik ebből, az a közigazgatási terület etikájának koherens rendszere. Az ASPA kódexe nem fogalmazza meg világosan és szisztematikusan a belső értékeket, amelyekre a részletek épülnek és amelyek köré kellene szerveződnie a gyakorlatnak ..... Az alapvető belső értékek megértése nélkül kidolgozott elvek a közigazgatás etikáját elszakítják a gyakorlat lényegétől; ha az ilyen elvek kihirdetését nem előzi meg a kollégák elhatározása, hogy elfogadják és gyakorolják mindazokat az erényeket, amelyek alátámasztják a belső értékeket, akkor az eredmény zűrzavar, értelmetlenség és kollektív önbecsapás lesz".

 

Nemzetközi tapasztalatok szerint az etikai kódexek közös jellemzője, hogy iránymutató funkciót töltenek be, s ellenőrző szerepük van. Nemcsak fegyelmeznek, hanem motiválnak is.

A kódex ne csak az irányelvet fogalmazza meg, hanem annak alkalmazási módját is. Hangsúlyaiban inkább pozitív, mint negatív legyen, s mindenki számára közérthetőnek kell lennie, s minél szélesebb konszenzuson kell alapulnia.

6) Szervezeti, szakmai szocializációs mechanizmusok

Minden köztisztviselő úgy érkezik a közigazgatásba, hogy magával hozza azokat az erkölcsi értékeket, normákat, amelyeket addigi élete során tett magáévá, a családi, iskolai nevelés, a tágabb környezet hatásai nyomán. Ezek az értékrendek, magatartásminták sokfélék. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy a köztisztviselők nem kis hányada nem pályakezdőként, hanem egy későbbi életszakaszban kerül a közigazgatási szervezetbe, s korábbi munkahelyein olyan értékekhez kellett igazodnia, amelyek a közigazgatásban kevésbé ismertek és elfogadottak (pl. teljesítmény-elv; költségminimalizálás).

A közigazgatási szervezetbe kerülést követően kívánatos, hogy ne csak a szakmai fogások, eljárások megtanulására kerüljön sor, hanem a köztisztviselői ethosz, a közigazgatási értékek, etikai normák és követendő magatartások elsajátítására is. Nem elég arra hagyatkozni, hogy egy etikusan viselkedő környezetben az előbb-utóbb szinte észrevétlenül átszűrődik, különösen akkor nem, ha az értékek éppen tartós átalakuláson, cserélődésen mennek át, s ha a munkahelyi környezet a pozitív példák mellett gyakorta közvetít nemkívánatos cselekvésmintákat is. Ezért sok ország gyakorlatában külön figyelmet szentelnek a szervezeti szocializációt aktívan segítő eljárásokra. Ezek közül kiemelkedő szerepe van az oktatásnak, képzésnek, amely lehet bevezető képzés (mindjárt a munkábaállást követően), illetve időszakonként periodikusan rendezett felfrissítő-megerősítő jellegű. Ezek során elsajátíttathatók az etikus köztisztviselői magatartást meghatározó jogszabályok, valamint - ha vannak - az etikai kódex előírásai és iránymutatásai.

 

Minden köztisztviselő úgy érkezik a közigazgatásba, hogy magával hozza saját erkölcsi értékeit, ezért fontos a szervezeti és szakmai szocializáció etikai szempontból is.

A képzés keretében mód van annak megvitatására is, mi a kívánatos, mi a nem kívánatos magatartás, s ezek a fórum-jellegű tisztázó viták megkönnyíthetik a norma-elfogadást, s megelőzhetik azt a gyakran tapasztalható állapotot, hogy a köztisztviselők ismerik, de nem értik, vagy félreértik, mit jelent egy-egy norma.

Korábban már jeleztük, s újra megerősítjük: a munkahelyi-szakmai szocializáció kiemelt szereplői a munkahelyi vezetők. Igen sok múlik rajtuk a köztisztviselői identitás megteremtésében.

Megemlítendő, hogy hazai gyakorlatunkban a közigazgatási alapvizsga tananyagában hangsúlyos helyet kapott mind az államigazgatási eljárási törvény, mind a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény, s ezáltal számos olyan ismeretet sajátítanak el köztisztviselőink, amelyek nagymértékben segítik munkahelyi szocializációjukat. Ez azonban még nem elég, a továbbképző kurzusok során külön etikai programok beiktatása célszerű, s nemcsak a köztisztviselőknek, hanem a vezetői állománynak is. Természetes, hogy ha lesz külön etikai kódexünk, annak tartalma is a továbbképzési tananyag része kell, hogy legyen.

7) Koordináló etikai testület

E testület funkciója az, hogy összehangolja és támogassa az etikai infrastruktúra kulcselemeit. A körülményektől függően az őrdaru, a tanácsadó és az etikus magatartást elősegítő szerepek valamelyikét, vagy ezek közül többet is betölthet. A testület befolyása vagy kényszerítő, vagy oktató-tanácsadó jellegű.

 

A munkahelyi-szakmai szocializáció kiemelt szereplői a mun-kahelyi vezetők. Sok múlik rajtuk a köztisztviselői identitás megteremtésében.

A közigazgatási alapvizsga tananyagában hangsúlyos helyet kapott mind az államigazgatási eljárási törvény, mind a Ktv., s ezáltal számos olyan ismeretet sajátítanak el köztisztviselőink, amelyek nagy mértékben segítik munkahelyi szocializációjukat.

Szükség van az etikai infrastruktúra kulcselemeinek összehangolását, támogatását ellátó intézményre. Szerepe lehet kényszerítő vagy oktató-tanácsadó jellegű.

A különböző országok sajátosságaiknak megfelelően parlamenti bizottságként, központi ügynökségként, speciális független szervezetként működnek. (Az USA-ban pl. Kormányzati Etikai Hivatalt hoztak létre; Ausztráliában Korrupcióellenes Független Bizottságot; Nagy-Britanniában felállították a Közéleti Normák Bizottságát, az ún. Nolan Bizottságot; Norvégiában a kormányzati adminisztráció minisztériuma felel az etikai oktatásért és képzésért. Új-Zélandban a Közszolgálati Bizottság egy olyan minisztérium, amelynek feladata a közszolgálati etikai minimum-normák meghatározása, s e normák és értékek megvalósulásának elősegítése.

Hazai gyakorlatunkban is leginkább egy, a közigazgatáson belüli szervezet láthatná el hatékonyan ezt a szerepet. Ezt a testületet nem szabad azonban összetéveszteni az etikai kódexben lefektetett normák, iránymutatások követésével foglalkozó, egyedi etikai ügyekben eljáró testülettel.

8) Aktív civil társadalom

Egyre messzebb kerülünk a fejlődés során attól az állapottól, amikor a közigazgatásról úgy lehetett írni, mint óriási gépezetről, amelyben egy-egy köztisztviselő jelentéktelen csavar vagy fogaskerék. Minél inkább megvalósul a közpolitikák nyitottságra törekvése révén a közigazgatás átláthatósága, minél erőteljesebb az ügyfél-orientáltság, az eljárások szolgáltatásként felfogása, annál inkább megnövekszik a köztisztviselő közvetlen felelőssége az egyes döntésekért.

   

 

 

II. Értékek és alapelvek

A modernkori magyar közszolgálat - bár kétségtelenül gazdag közjogi hagyományokkal rendelkezik a 45 előtti időszakból - új keletűnek tekinthető a hagyományosnak mondható nyugat-európai rendszerekhez képest. A Ktv. elfogadása éles szakítást jelentett a munkajogi szabályozás korábbi egységes szemléletével, mivel az akkori Munka Törvénykönyve alapvetően nem tett különbséget a munkavállalók között aszerint, hogy a közigazgatásban vagy a mai fogalmak szerinti versenyszférában dolgoztak. Gyakran pártpolitikai iránymutatások döntöttek el fontos személyzetpolitikai kérdéseket a közigazgatásban és a foglalkoztatás egyéb területein egyaránt.

A rendszerváltozás azzal a következménnyel is járt, hogy a köztisztviselők egyik napról a másikra "elvesztették" azokat az alapértékeket, amelyek a korábbi időszakban döntően meghatározták viselkedésüket, valamint viszonyulásukat a politikai hatalomhoz és az ügyfelekhez. Ez annak is köszönhető, hogy az új törvények és egyéb jogszabályok megalkotása vontatottan haladt, valamint - főleg a 90-es évek elején - a politika sem adott egyértelmű jelzéseket arra vonatkozóan, hogy milyen igényeket támaszt a köztisztviselőkkel szemben. Ez szükségszerűen elbizonytalanította a közigazgatásban dolgozókat, s veszélybe sodorta a közigazgatás stabilitását.

 

A Ktv. éles szakítást jelentett a Munka Törvénykönyve korábbi egységesítő szemléletével.

A hirtelen bekövetkezett értékvesztés elbizonytalanította a közigazgatásban dolgozókat.

Jelentős változást jelentett ezért a Ktv. 1992. március 31-ei elfogadása, amelyben a kormányzat és a Parlament egyértelműen meghatározta a közszolgálat új alapértékeit és vezérlőelveit abból a célból, hogy politikai legitimációt biztosítson a törvényben megfogalmazott rendelkezések végrehajtásához. Ezek az elvek és értékek fontos szerepet játszhatnak az etikai normák koherens rendszerének kialakításában, valamint az annak érvényesülését biztosító eszköztár (infrastruktúra) működtetésében. Ezért a Ktv. preambulumát a politika részéről megfogalmazott etikai deklarációnak tekintve az alábbiakban azt vizsgáljuk, hogy a törvényalkotó szándékai milyen új értékek és elvek megerősítésére irányulnak, s ezek hogyan szűrődnek át a törvény egyes rendelkezésein, kijelölve egyúttal azokat a kereteket is, amelyek között szerepe lehet etikai norma megalkotásának. Úgy gondoljuk, hogy csak abban az esetben kerülhető el az önmagukban helytálló és releváns "....erények és viselkedési módok laza konglomerátuma....", ha a közigazgatási etika koherens rendszerét a Ktv. s más törvények rendelkezéseiből levonható erkölcsi normák részletezésével biztosítjuk, olymódon, hogy a helyeselhető, illetőleg az elitélendő magatartásforma a törvényi szabályokból logikusan következzék.

A törvényalkotó megfogalmazása szerint: "a társadalom közmegbecsülését élvező demokratikus közigazgatás feltétele, hogy a közügyeket pártpolitikasemleges, törvényesen működő, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselők intézzék. Ennek érdekében az Országgyűlés, figyelembe véve a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségeit is, a következő törvényt alkotja".

 

A Ktv-ben megfogalmazott elvek és értékek fontos szerepet játszanak az etikai normák koherens rendszerének kialakításában.

A preambulumban meghatározott követelmények alapján azonosíthatók azok az alapelvek és értékek, amelyek a közszolgálati etikát, infrastruktúrájának működtetését alapvetően meghatározzák. Ezek a következők:

1) demokratikus közigazgatás,

2) közmegbecsülés,

3) pártatlanság,

4) pártpolitika-semlegesség,

5) törvényesség,

6) szakmaiság,

7) nemzetközi kötelezettségek tisztelete.

Felvetődik a kérdés, hogy a kormányzat a Ktv. elfogadásakor miért ítélte fontosnak ezeket az elveket törvényi szinten megfogalmazni. A válasz valószínűleg abban rejlik, hogy a felsorolt alapelvek többsége kifejezetten ellentétes a rendszerváltozás előtti értékekkel. Így pl. a Ktv. hatálybalépése előtt a köztisztviselők ugyanolyan politikai és szabadságjogokkal rendelkeztek, mint bármelyik más állampolgár. Ebből kifolyólag szabadon, korlátozás nélkül indulhattak képviselőválasztáson, sőt gyakran előfordult, hogy a köztisztviselőket a kommunista párt irányító szerveibe is beválasztották. Ezzel szemben a Ktv. szigorúan megtiltja, hogy a köztisztviselő párt nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést vállaljon, illetve párttisztséget viseljen. A régi és az új értékek ennyire szembetűnő változása esetén szükség van arra, hogy a kormányzat egyértelműen kinyilvánítsa azokat az értékeket és elveket, amelyek tiszteletbentartását feltétlenül megköveteli a köztisztviselőktől.

 

A preambulum követelményeket fogalmaz meg minden köztisztviselő számára.

Az új értékek törvényi szintű meghatározá-sára azért volt szükség, mert egy új, a korábbival nagy részben ellentétes személyzetpolitikai rendszer legitimációját voltak hivatottak szolgálni.

A preambulumban megfogalmazottak tehát egyrészről igen fontos politikai elkötelezettséget jelentenek a törvényalkotók részéről a megújításra, másrészről iránytűül szolgálnak ahhoz, hogy a köztisztviselő felmérhesse, hogy mi az etikus magatartás és mikor cselekszik azzal ellentétesen, s mikor kell számolnia nemkívánatos magatartása miatt retorzióval.

A jogi szabályozás ugyanis fontos eszköze az etikai infrastruktúrának, mivel e szabályok legmarkánsabban meghatározzák - élve a kényszerítés eszközével - a köztisztviselők magatartását. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy bár a jogi szabályozás erős alapokat ad az etikai normák működéséhez, a szabályozás önmagában még nem elégséges, mivel az ellenőrzés és a számonkérés lehetőségét is biztosítani kell ahhoz, hogy az etikai követelmények megsértésével összefüggő kockázatokat és hátrányokat eredményesen kezelni lehessen.

Demokratikus közigazgatás:

A közigazgatás demokratikus működésének elve több törvényi rendelkezésben is kifejeződik. Ezekben a közös pontot az alkotja, hogy a választott politikai tisztséget betöltők és a köztisztviselők jogállását - s ily módon a velük kapcsolatos etikai

követelményeket, igényeket - egymástól következetesen szétválasztják. Ezt annyira fontosnak tekinthetjük, hogy az etika eszköztárából a jogi szabályozás és azon belül is a törvényi rendelkezések segítségével kell az ide tartozó kérdéseket rendezni még akkor is, hogy ha a jogi szabályozást természetéből adódóan inkább jellemzi a merevség, mint a rugalmasság.

 

A demokratikus közigazgatás garanciáit törvényi szinten kell rögzíteni.

Etikai szempontból ezért a hatalmi ágak elválasztásának követelményéből adódó kérdéseket feltétlenül törvényi szinten kell rendezni.

Ennek tesz eleget a Ktv. is, amikor kimondja, hogy a törvény hatálya nem terjed ki az illetményrendszer kivételével a miniszterelnökre, a miniszterre és a politikai államtitkárra. Az ő jogállásukat külön törvény rendezi. Természetesen felvethető, hogy a szétválasztás miért nem teljes körű a politikusi és a szakmai szféra között és milyen etikai vonatkozásai vannak annak, hogy a politikusok és a köztisztviselők díjazása ugyanarra az illetményrendszerre van felfűzve.

Közmegbecsülés:

A társadalom közmegbecsülésének elve szintén több törvényi rendelkezésen átszűrődik. Az állampolgároknak a közigazgatásba vetett bizalma csak abban az esetben teremthető meg és tartható fenn hosszú távon, ha biztosított a közügyek intézésének pártatlansága. Ha ügye intézése során a hatóságok előtt minden állampolgár egyenlőnek érezheti magát. A közbizalom megteremtése azonban azt is feltételezi, hogy a társadalom megbecsülje a közigazgatás személyi állományát, s ez a megbecsülés ne csak szavakban, hanem anyagi természetű intézkedésekben is kifejeződjön. A köztisztviselők ugyanis joggal várhatják el, hogy számukra igazságos és méltányos díjazási, illetve egyéb foglalkoztatási feltételeket biztosítsanak. Gyakran kerülnek ugyanis olyan helyzetbe, amikor komoly bátorságra van szükség ahhoz, hogy döntést hozzanak az ún. "kényes" ügyekben is. Következésképp az az ország, amely rosszul fizeti saját alkalmazottait és nem biztosítja számukra a szükséges egzisztenciális biztonságot, nagy valószínűséggel kudarcot fog vallani, mint eredményes közigazgatás, amely egyébként döntő szerepet játszana a társadalom fejlődésének előmozdításában.

 

A közigazgatásba vetett bizalom csak abban az esetben teremthető meg és tartható fenn, ha biztosított a közügyek intézésének pártatlansága.

A köztisztviselőkkel kapcsolatban a díjazás két alapvető etikai kérdést vet fel. Az első az önkormányzatok önállóságára, illetve szabadságára vonatkozik. A Ktv. teljes körűen elismeri a közszolgálat területén is az önkormányzatok autonómiáját és felhatalmazást nyújt számukra arra, hogy rendeletben kedvezőbb szabályokat állapítsanak meg a munkavégzésre, a munka- és pihenőidőre és az egyéb juttatásokra vonatkozóan. Az önálló rendeletalkotási jogosultságuk kiterjed az illetményalap emelésére is, feltéve, hogy a finanszírozáshoz szükséges pénzügyi erőforrásokkal rendelkeznek. A rendeletalkotási szabadság etikai aspektusaként vethető fel, hogy mit ér az autonómia, ha annak pénzügyi és gazdasági feltételei nem biztosítottak. Közszolgálati vonatkozásban a kérdés úgy fogalmazható meg: a központi költségvetés felelőssé tehető-e azért, hogy a munkáltató típusától függetlenül minden köztisztviselő számára egy- séges illetményalapot garantáljon.

 

Kormányzattal szembeni követelmény, hogy a munkáltató típusától függetlenül minden köztisztviselőnek egységes illetményalapot garantáljon.

A második kérdés a köztisztviselőt, mint egyént érinti. Annak ellenére, hogy a magyar közszolgálat a tradicionálisnak mondható rendszerek vonásait tükrözi, mint pl. a személyi állomány stabilitása, a fizetési és besorolási fokozatokhoz kötött, központilag megállapított illetményrendszer, az érdemeken alapuló előmenetel, az Országgyűlés nemrégiben - a díjazási rendszer rugalmatlanságára hivatkozva - olyan módosításokat fogadott el (Bokros csomag), amelyek alapvetően megbontották a díjazási rendszer addigi kötöttségét. A teljesítményelismerés új formái széleskörű mozgásteret biztosítanak a munkáltatói jogkör gyakorlójának ahhoz, hogy a köztisztviselő teljesítményétől függő illetményt állapítson meg. Ez annyit jelent, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlója 20 %-kal magasabb, illetve alacsonyabb alapilletményt állapíthat meg a törvény szerint járó mértéknél. A törvény módosításának első fordulójában elfogadott változtatás abszolút érvényű a diszkrecionális jogkör gyakorlójának, ezért a legutóbbi módosítás ezt annyiban korlátozta, hogy minősítéshez kötötte a negatív irányú eltérést. Etikai szempontból úgy közelíthető meg a kérdés, hogy milyen alapon és milyen módon tehet különbséget saját belátása - mondhatnánk úgy is: kénye-kedve - szerint a munkáltatói jogkör gyakorlója olyan jogszabályi környezetben, ahol az azonos feltételekkel rendelkező köztisztviselők illetményét a törvény egyformán garantálja.

 

Bár a munkáltató széles körű diszkrécionális jogkörrel rendelkezik a köztisztviselői illetmények megállapításához, morálisan kívánatos, hogy e jogkörével ne kénye-kedve szerint, hanem az egyéni teljesítményeknek megfelelően éljen.

A negatív irányú eltérés minősítéshez kötése nagy vitát váltott ki, mivel ez a minősítés korlátozza a munkáltatói jogkör gyakorlójának mozgásterét, s a kötöttség miatt jelentősen megnehezül a forrásképzés a + 20 %-os eltérés alkalmazásához. A Pénzügyminisztérium ugyanis kizárólag 100 %-os mértékben, vagy még annyiban sem osztja le az illetmények fedezetéhez szükséges pénzügyi forrásokat, s emiatt a munkáltatói jogkör gyakorlója csak abban az esetben tudja a kiemelkedő teljesítményű köztisztviselő illetményét az átlagnál nagyobb mértékben megemelni, ha ehhez a forrást úgy biztosítja, hogy más köztisztviselőtől elvesz.

Az illetmények e módszer szerinti finanszírozásának egyrészt törvényességi, másrészt etikai vonzata van. A forrásfinanszírozás mellett - ha eltörölnénk a minősítési kötelezettséget - az intézkedés indokolatlan és hátrányos megkülönböztetést eredményezne ugyanazon munkát végző munkavállalói körben. Az Alkotmánybíróság egyébként több alkalommal rámutatott arra, hogy az összemérhető helyzetben lévő személyek között tett diszkrimináció attól válik jogellenessé, illetve alkotmányellenessé, hogy az önkényes és ésszerűtlen [35/1994. (VI.24.) AB határozat, 45/1996. (X.22.) AB hat. ABH 197/1994.]. A minősítés mellőzését tehát szakmailag semmiképpen sem lehet támogatni.

Etikai szempontból a méltányosság és igazságosság követelménye szerint indokolt a kérdést megközelíteni. A jelenlegi jogszabályi környezetben, ahol az egyenlőségnek, az érdemek szerinti elbírálásnak, a szakmai teljesítménynek döntő szerepe van, az igazságosság azt jelenti, hogy minden köztisztviselő - azonos feltételek esetén - egyenlő elbírálásra számíthat többek között a díjazás területén is. A Ktv. rendelkezéseinek szelleméből a törvényileg garantált illetmény biztosítása következik, ezért az ettől eltérő ún. rendkívüli díjazási eszközök alkalmazására csak kivételesen és törvény által meghatározott szempontok szerint, indokolt esetben kerülhet sor. Ez olvasható ki egyébként a gyorsított előmenetelre vagy a címadományozásra vonatkozó törvényi szabályokból is, amelyek pontosan meghatározzák, hogy milyen feltételek esetén lehet a főszabály szerinti illetmény megállapítástól eltérni. A +/- 20 %-os eltérés bevezetését a köztisztviselők eltérő munkateljesítményével indokolták. Ha azonban a törvény nem tartalmaz garanciákat arra vonatkozóan, hogy a törvény szerint járó illetményt a munkáltatói jogkör gyakorlója csak akkor változtathassa meg, ha arra valóban az eltérő munkateljesítmények miatt van szükség, akkor - a törvényességi szempontokon túlmenően - az igazságosság és a méltányosság etikai követelménye szenved sérelmet.

 

Az Alkotmánybíróság szerint az összemérhető helyzetben lévő személyek között tett diszkrimináció attól válik jogellenessé, illetve alkotmányellenessé, hogy az önkényes és ésszerűtlen. Emiatt is indokolt, hogy a munkáltató a törvény szerint járó illetményt csak akkor változtassa meg, ha a munkateljesítmény ezt feltétlenül szükségessé teszi.

Indokolt lehet etikai szempontból is értékelni azt a finanszírozási módszert, amely szembeállítja az egy munkahelyen dolgozó köztisztviselőket attól függően, hogy kinek az illetményét csökkentették, s az abból nyert megtakarításból kinek az illetményét emelték.

   

A köztisztviselők tömeges elbocsátása esetén a szakemberek pótlása nem történhet egyik napról a másikra. Az új politikai vezetés tehát érdekelt abban, hogy a hivatal működésének folyamatossága fennmaradjon. A stabilitást kifejező politikai akarat megszületéséhez azonban az kell, hogy a köztisztviselő szolgálata során kizárólag szakmai szempontokat vegyen figyelembe, s tartózkodjék a politikai véleménynyilvánítástól.

Ezt figyelembe véve a köztisztviselő pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat. E tilalom alól kivételt képeznek az országgyűlési és önkormányzati választások, ahol a köztisztviselő párt színeiben is indulhat. A törvényi szabályozás keretjellege miatt e fontos követelmény gyakorlati érvényesülése kapcsán számos értelmezési probléma merül fel, amelyek bizonytalan helyzetet teremthetnek, s ez sem a közigazgatásnak, sem a köztisztviselőknek nem jó. Az etikai normák ezért fontos szerepet tölthetnek be e területen, hiszen normativitásuk révén - még ha nem is kikényszeríthetőek - egységes támpontokat adnak.

Fontos követelmény, hogy a köztisztviselő a pártsemleges és politikailag független közigazgatás érdekében ne viseljen pártban tisztséget, s ne vállaljon párt nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést. Mindez azonban nem jelentheti azt, hogy a szabályozás a köztisztviselőt megfosztaná az alkotmányos jogától pártban való részvétel lehetőségétől.

 

A köztisztviselő pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat kivéve, az országgyűlési és önkormányzati választásokat.

A Ktv-vel nem ellentétes, ha a köztisztviselő pártnak tagja, s ezzel összhangban aktívan részt vesz a párt belső életéhez kapcsolódó rendezvényeken. Ennek keretében teljesen jogszerű az, ha párttagsági minőségében kifejti véleményét, illetőleg szerepet vállal ilyen jellegű szekció működésében, viták lefolytatásában. A párt különböző rendezvényein való szereplés addig egyeztethető össze a pártsemlegességből fakadó törvényi követelménnyel, ameddig a köztisztviselő közreműködése nem terjed túl a párt szervezeti keretein, magatartása nem teszi őt a politikai élet szereplőjévé.

Mindenképpen hangsúlyozni kell, hogy a fentiekhez hasonló szereplést élesen el kell határolni a köztisztviselői minőségben kifejtett tevékenységtől. Ennek megfelelően a köztisztviselő nem tüntetheti fel magát közigazgatási szervének képviselőjeként és nem tehet nyilatkozatot közigazgatási szervének nevében a párt különböző rendezvényein.

A törvény értelmében párt nevében vagy érdekében a köztisztviselő közszereplést nem vállalhat. Ennélfogva a párt érdekeit kivülálló személyekkel szemben sem nyilatkozatával, sem egyéb magatartásával nem képviselheti. Ezek a magatartásformák ugyanis a kívülálló szemében a párttisztséghez hasonló elkötelezettségre utalhatnak, s ez nyilvánvalóan hátrányosan érintheti a politikasemleges közigazgatásról kialakított társadalmi képet.

 

A köztisztviselő pártbeli tevékenysége révén nem válhat a politikai élet szereplőjévé, nem tüntetheti fel magát munkáltatójának képviselőjeként, s nem tehet nyilatkozatot a közigazgatási szerv nevében a párt rendezvényein.

A pártsemleges magatartás formáit nehéz jogalkalmazói szemmel konkrétan meghatározni, ezért feltétlenül indokoltnak tartjuk, hogy etikai norma segítse annak eldöntését, hogy a köztisztviselő magatartása összhangban van-e a törvény szellemével.

A törvényalkotó nem sorolja fel azokat az eseteket, amelyekben a pártszerű közreműködés nem kívánatos, ezért erkölcsi normákkal kell segíteni a pártban való részvételi jog és a pártpolitika-semlegesség etikai követelménye közötti összhang megteremtését.

A Köztisztviselői Érdekegyeztető Fórumon 1994-ben született megállapodás szabályozza a köztisztviselők és polgármesterek részvételét országgyűlési választásokon, ha azokon jelöltként kívánnak indulni. A megállapodás jó példája annak, hogy miként lehet konszenzusos alapon rendezni normatív módon olyan kérdést, amelyet a törvényalkotó egyáltalán nem, vagy csak keretjelleggel szabályozott.

A politikai összeférhetetlenséghez hasonló jelentőséggel bír a köztisztviselő ún. gazdasági összeférhetetlensége. Ez különösen annak tükrében ítélhető meg, hogy a közelmúltban több köztisztviselő került a közvéleményt is erősen foglalkoztató vita középpontjába a gazdasági társaságok igazgatótanácsi, illetve felügyelőbizottsági tagságok betöltésével kapcsolatban.

 

Erkölcsi normákkal kell segíteni a pártban való részvételi jog és a pártpolitika-semlegesség etikai követelménye közötti összhangot.

A Köztisztviselői Érdekegyeztető Fórumon született megállapodás jó példája annak, hogy mi-ként lehet konszenzusos alapon rendezni normatív jelleggel fontos erkölcsi követelményt.

A kritikai észrevételek következményeként az Országgyűlés nemrégiben módosította az erre vonatkozó törvényi szabályokat, s bár továbbra sem tiltotta meg az ilyen tisztségek betöltését a köztisztviselők számára, bejelentési kötelezettséget írt elő, s a munkáltatói jogkör gyakorlójának döntésétől tette függővé az igazgatótanácsi, illetve felügyelőbizottsági tagság viselését. A munkáltatónak azt kell mérlegelnie, hogy a köztisztviselő munkaköre és a gazdálkodó szervezet tevékenységi köre közötti összefüggés nem biztosít-e indokolatlan előnyt a versenytársak valamelyikének, s ezzel nem kérdőjeleződik-e meg a közigazgatás pártatlan, befolyástól mentes működése. Etikai szempontból ezért feltétlenül indokolt megfogalmazni az ezzel kapcsolatos igényeket mind a köztisztviselővel, mind pedig a munkáltatóval szemben (pl. az igazgatótanácsi, illetve felügyelőbizottsági tisztség betöltése nem eredményezheti azt, hogy a hivatali tevékenység során megszerzett "bizalmas" információk kiszolgáltatásával harmadik személy indokolatlan előnyhöz jut).

A törvényesség:

A köztisztviselő köteles tiszteletben tartani és végrehajtani a jogszabályokat, a munkáltatói utasításokat. Ha e kötelezettségét megszegi, fegyelmi felelősségre vonható. A köztisztviselő felelőssége azonban felveti annak szabályozását is, hogy a feltétlen engedelmességnek meddig terjednek a határai, milyen esetekben és milyen feltételekkel jogosult, illetve köteles a köztisztviselő az utasítás végrehajtását megtagadni.

 

A gazdasági összeférhetetlenség kapcsán az Országgyűlés továbbra sem tiltotta meg a gazdasági társaság igazgatótanácsi, illetve felügyelőbizott-sági tagságok betöltését köztisztviselők számára, de a köztisztviselő köteles az ilyen tisztséget haladéktalanul bejelenteni, hogy a munkáltató dönthessen az összeférhetetlenségről.

E kérdések bizonyos körét törvényi szinten, más részét az etikai normák között célszerű szabályozni. A Ktv. szabályozza, milyen esetben tagadhatja meg, illetve köteles megtagadni az utasítás végrehajtását. Az etika területére tartozik azonban annak meghatározása, hogy meddig terjedhet a köztisztviselő véleménynyilvánítási joga, nyílt vagy burkolt szembeszegülése az olyan eljárásokkal, döntésekkel, amelyek - megítélése szerint - "égbekiáltó" túlkapásnak minősülnek. Ilyen esetekben élhet-e a nyilvánosság erejével mondjuk az információk kiszivárogtatása révén. A dilemma úgy is megfogalmazható, hogy a vezetés vagy a közérdek iránti lojalitás az erősebb.

Szakmaiság:

A közigazgatás teljesítményének javításához többek között arra van szükség, hogy magasan képzett köztisztviselők lássák el a feladatokat. A szakmaiságot már a kiválasztás során biztosítani kell, s a karrier teljes időtartama alatt gondoskodni kell a folyamatos továbbképzésről. A kiválasztás akkor szolgálja megfelelően a szakmaiság érvényesülését, ha szigorú szakmai követelmények alapján történik a kinevezés. A továbbképzéssel kapcsolatos igény elsősorban a közigazgatással szemben fogalmazódik meg abban az értelemben, hogy a köztisztviselő számára biztosítani kell a továbbképzésre való jogot, valamint az ehhez szükséges feltételeket. Etikai szempontból azonban az is elvárható, hogy a köztisztviselő önképzéssel is járuljon hozzá a szakmai ismereteinek karbantartásához és bővítéséhez.

 

Erkölcsi dilemma: a közérdek vagy a vezetés iránti lojalitás az erősebb.

A köztisztviselő számára biztosítani kell a továbbképzésre való jogot, s az ehhez szükséges feltételeket. Azonban az is elvárható, hogy a köztisztviselő önképzéssel járuljon hozzá szakmai ismereteinek bővítéséhez.

Fórumrendszer

Az etikai eszköztár egyik sarkalatos kérdése, hogy szükség van-e olyan fórumra, ahová tanácsért, "védelemért" fordulhat az etikai konfliktusba keveredett köztisztviselő, s ahol olyan "állásfoglalások" születhetnek, amelyek formálhatják, alakíthatják és gazdagíthatják az etikai normák rendszerét, megteremtve egyúttal az egységes alkalmazás feltételeit is.

A válasz megfogalmazásához abból indulunk ki, hogy szemben a jogi szabályozással, az etikai normák érvényesülését nem lehet normatív módon kikényszeríteni, megsértésük esetén szankciót alkalmazni. Erre csak abban az esetben kerülhetne sor, ha hasonlóan más szakmákhoz, kötelező tagsági jogviszony biztosítaná szakmai érdekvédelmi szervezet keretében a szakmai és etikai normák szankcióval fenyegetett számonkérését. Magyarországon ennek a megoldásnak a feltételei nem adottak, ezért az etikai normák érvényesülésének biztosítására más megoldást kell keresni. A megoldásnak egyrészt át kell hidalnia a kikényszeríthetőség hiányából fakadó problémát, másrészt biztosítania kell az etikai normarendszer egységes fejlődését a társadalmi, gazdasági és jogi környezet, illetve az etikai infrastruktúra egyes elemei változásaihoz igazodóan.

Mitől válik alkalmazhatóvá az etikai kódex, ha a szankcionálás eszköze nem áll a rendelkezésre? A Ktv. legutóbbi módosítása a KÉF hatáskörébe utalta, hogy közreműködjön az etikai normák kialakításában.

 

Sarkalatos kérdés: szükség van-e olyan fórumra, ahová tanácsért, "vé-delemért" fordulhat az etikai konfliktusba keveredett köztisztviselő, s ahol az etikai normarendszert gazdagító állásfoglalások születhetnek.

Megoldást kell találni a kötelező kamarai tagság, s ily módon a közvetlen szankcionálás hiányából fakadó problémára, s az etikai normarendszer har-monikus fejlődésének biztosítására.

A közreműködés azonban nem jelenthet végleges döntést, ezért felvetődik a kérdés, hogy kinek a feladata és egyben hatásköre az etikai kódex kialakítása és működtetése. A jogalkotó csupán annyit mond, hogy a belügyminiszter felel a közszolgálat szabályainak előkészítéséért, kidolgozásáért és végrehajtásáért, tágan értelmezve tehát ez a felhatalmazás az etikai normákra is vonatkozhat.

Az etikai normák kialakításával kapcsolatos gyakorlati együttműködésre az a megoldás javasolható, hogy a belügyminiszter - érvényesítve a jogszabályban meghatározott felelősségét a közszolgálatért - javaslatot készít a közszolgálat etikai normáira, s azokat megtárgyalásra a Köztisztviselői Érdekegyeztető Fórum elé terjeszti. A közmegegyezés fontosságára figyelemmel a KÉF konszenzusos megállapodás formájában gyakorolja közreműködési jogát, ami egyúttal az etikai kódex kialakítását is jelenti, mivel a kormányzati oldal is része a KÉF-nek. Ez az együttműködési forma megoldaná az etikai kódex megalkotására vonatkozó hatásköri problémát. Nyitva marad még azonban a kódex általános alkalmazhatóságához szükséges legitimáció kérdése. Mivel nem jogszabályként "viselkedő" normáról van szó, ezért nem lehetséges felülről lefelé érvényesíteni az etikai szabályokat, sőt ahhoz, hogy a köztisztviselők többsége alkalmazkodjon a megszabott normákhoz, széles körű egyetértésre, közmegegyezésre van szükség. Ez viszont azt feltételezi, hogy teljes mértékben az önkéntesség elvének kell érvényesülnie.

 

A belügyminiszter javaslatot készít a közszolgálat etikai normáira, s azokat megtárgyalásra a KÉF elé terjeszti.

Az etikai kódex nem jogszabályként „viselkedő” norma, ezért elfogadtatásához széles körű egyetértésre, közmegegyezésre van szükség.

Abszolút értelemben az önkéntesség azt jelentené, hogy a közszolgálat szereplői közül (köztisztviselők, munkáltatók) csak azokra terjedne ki az etikai kódex, akik önként, saját elhatározásuk alapján csatlakoznának ahhoz. Ez a gyakorlatban kivitelezhetetlen, mivel az a paradox helyzet állhatna elő, hogy egy közigazgatási szerven belül egyes köztisztviselőkre vonatkozna, másokra viszont nem. Az önkéntesség elvét tehát kizárólag csak a közigazgatási szervekre célszerű érvényesíteni, mert a munkahelyi szervezet az a legkisebb közösség, amelyben az önkéntesség és az egységesség elve még összeegyeztethető. Ezt támasztja alá egyébként a jogi szempontú érvelés is. A magyar közszolgálati rendszer ugyanis nem ismeri a tágan értelmezett közszolgálati jogviszony fogalmát, amelynek lényege, hogy a köztisztviselő kinevezésekor az állammal, illetve az önkormányzattal kerül jogi kapcsolatba, függetlenül attól, hogy karrierje során éppen melyik közigazgatási szervnél "teljesít szolgálatot" s ki gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A hatályos jogi szabályozás a közszolgálati jogviszonyt kizárólag a köztisztviselő és a munkáltató viszonylatában ismeri, s a szabályozás rendszere is az egyes közigazgatási szervekhez igazodik. A közszolgálati szervezetek ebből a nézőpontból mutatkozó atomizáltsága ezért nem teszi lehetővé, hogy a közigazgatási hierarchia csúcsán elhelyezkedő szerv vagy közjogi méltóság (miniszterelnök, köztársasági elnök) úgy rendelkezzen, hogy minden köztisztviselő automatikusan alanyává válik az etikai kódexnek.

 

A konszenzus a közigazgatási szervek számára biztosított önkéntes csatlakozással érhető el.

Mindezek alapján az önkéntesség elvét csak a közigazgatási szervek vonatkozásában lehet alkalmazni. Az etikai kódex kihirdetését követően lehetőséget kell nyújtani minden munkáltatónak arra, hogy csatlakozhasson a kódexhez. Tehát a közigazgatási szerv vezetőjének döntésétől függne, hogy alkalmazható-e az etikai kódex a hivatal dolgozóira vagy sem. A döntés a munkáltatói hatalomnak alávetett köztisztviselőket is kötelezné, hiszen a munkajogi kapcsolat természetéből következik, hogy a munkáltató szabadon állapíthatja meg a munkavégzéssel összefüggő követelményeket. A döntően közjogi típusú közszolgálati jogviszonyban még indokoltabb a munkavállalói alávetettség elvére hivatkozni.

A közigazgatási szervek döntési szabadsága egyben választ ad az etikai normarendszer centralizációjával, illetve decentralizációjával kapcsolatos kérdésre is. Ez ugyanis úgy vetődik fel, hogy egységes, vagy ágazatonként, illetve közigazgatási szervenként különböző kódexre van-e szükség. A közigazgatás vegyes szakmai struktúrája miatt joggal vethető fel, hogy más etikai szabályokat kell-e megfogalmazni pl. az adóigazgatás, az egészségügyi igazgatás, vagy éppen a gyámügyi igazgatás területén, azaz legyenek-e külön szakmai kódexek a közszolgálaton belül. A köztisztviselői kar szakmai összetétele is (jogászok, orvosok, mérnökök, tanárok stb.) a differenciálási törekvéseket erősítheti. Mégis úgy gondoljuk, hogy a közigazgatási tevékenységnek van egy olyan általános funkciója, amely a szakmai tartalomra is rányomja a bélyegét (nevezetesen az igazgatás) amely az egységes követelményrendszer érvényesülésének szükségességét támasztja alá. Függetlenül a szakterülettől, mindenhol ügyfelekkel kell foglalkozni, döntést kell előkészíteni és végrehajtani, beosztottakat kell vezetni stb., ezért általános érvénnyel alakíthatók ki azok az etikai szabályok, amelyek betartását minden köztisztviselőtől meg lehet követelni. Ugyanakkor nem hagyva figyelmen kívül az igényt a differenciálásra, úgy gondoljuk, hogy az egységes és általános Köztisztviselői Etikai Kódex mellett lehetőséget kell nyújtani arra is, hogy egyrészt a közigazgatási szervek maguk dönthessenek csatlakozásukról, másrészt a Köztisztviselői Etikai Kódex keretén belül maradva további speciális részletszabályokat állapíthassanak meg. Az ily módon létrejövő koherens normarendszer már megfelelően biztosíthatja mind az általános, mind pedig a szakmaspecifikus követelmények érvényesülését. A koherencia folyamatos fenntartására azonban olyan intézményt kell létrehozni, amely központi szinten gondozza az etikai szabályok rendszerét.

 

A közigazgatási szervek döntési szabadsága választ ad az etikai normarendszer centralizációjá- val, illetve decentralizáció- jával kapcsolatos kérdésre is, mivel lehetővé válna, hogy a szervek a kódex keretén belül maradva maguk állapíthassák meg a szervezeti sajátosságaikat tükröző részletszabályokat.

Az etikai infrastruktúra fontos eleme a szankció és az ellenőrzés. Meggyőződésünk szerint az etikai kódex megalkotásával csak az első fontos lépést tesszük meg. Szükség van egy olyan intézményre, amelynek a feladata az etikai normarendszer érvényesülésének figyelemmel kisérése, a szabályok közötti koherencia fenntartása, a szabályok értelmezése és magyarázata, valamint a normarendszer továbbfejlesztésének kezdeményezése. Ezeknek a funkcióknak az ellátására célszerű létrehozni köztisztviselői etikai bizottságot. Tagjait a különböző szakmai érdekvédelmi szervezetek javaslatára a közszolgálatért felelős belügyminiszter kérné fel határozott időtartamra a közigazgatás köztiszteletben álló és erkölcsileg kikezdhetetlen tagjai közül.

 

Az etikai infrastruktúra fontos eleme a szankció és az ellenőrzés, e funkciók ellátására célszerű létrehozni egy köztisztviselői etikai bizottságot.

A bizottság kettős feladatot látna el: egyrészt állást foglalna egyedi ügyekben, másrészt magyarázataival, ajánlásaival segítené az etikai normarendszer általános érvényű fejlődését.

Egyedi ügyek kapcsán a bizottságnak azért kell eljárási jogot biztosítani, mert a következmények elmaradása esetén semmilyen normarendszer nem képes szabályozó funkcióját betölteni. Etikai szabályokról lévén szó, szabályszegés esetén a jogi felelősség semmilyen formája nem alkalmazható, ezért a fegyelmi felelősség sem alkalmas a következmények érvényesítésére. Elgondolásunk szerint az etikai bizottság egyedi ügy kapcsán állást foglalhatna arról, hogy történt-e etikai vétség vagy sem, a következményekről viszont a munkáltatói jogkör gyakorlójának kell döntenie. Vagy úgy, hogy az etikai bizottság döntését tudomásul veszi és saját szervezetén belül nyilvánosságra hozza, és ezzel lezártnak tekinti az ügyet, vagy akár a köztisztviselő minősítésében "értékeli" az etikai vétséggel kapcsolatos döntést, s a köztisztviselő terhére rója az etikátlan magatartást, cselekedetet. Figyelemmel a bizottság működésének korlátaira - és a várható panaszáradat elkerülésére - a bizottságot tehermentesíteni kell a tényállás megállapítása és a tényekkel kapcsolatos bizonyítási eljárás lefolytatása alól. Ezt a kötelezettséget a munkáltatóra kell hárítani.

Az egyedi állásfoglalások gazdagíthatják az etikai szabályok alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatokat, s ilymódon fontos iránymutatásul szolgálhatnak a köztisztviselők számára a jövőbeni konfliktusok megelőzése érdekében. A szabályok folyamatos magyarázata biztosíthatja azt, hogy az etikai normák kövessék a környezet változásait.

 

Etikai vétség esetén a jogi felelősség semmilyen formája nem alkalmazható, de az etikai bizottság állásfoglalása alapján mód lenne a minősítésben értékelni az „etikai vétséget”.

A szabályok folyamatos magyarázata biztosíthatja azt, hogy az etikai normák kövessék a környezet változásait.

 

Mindezek alapján összefoglalva az előzőekben írtakat az Etikai Kódex szabályainak megalkotásakor a következő kérdésekre kell választ keresni:

1) Szükséges-e, hogy a közigazgatásban preferált értékeket a jogi szabályozáson túl etikai követelményekkel is megerősítsük?

2) Mennyire szükséges a jogi, illetve az etikai szabályozásra helyezni a hangsúlyt az etikai infrastruktúrához tartozó más eszközökkel szemben?

3) Szükséges-e az etikai normák érvényesülésének ellenőrzésére külön szervezetet létrehozni vagy felhatalmazni (az ellenőrzést ebben az esetben tágan értelmezzük, s beleértjük azt a helyzetet is, amikor a köztisztviselő etikai konfliktusba kerül, amelynek feloldásához tanácsadásra, iránymutatásra van szüksége, s ezért egy pártatlan fórumhoz fordul).

4) A szankcionálás helyett milyen ösztönző eszközökkel lehet elérni, hogy a köztisztviselők a közszolgálati értékek és alapelvek szerinti magatartást kövessék?

5) Hogyan lehet javítani a közigazgatás és a társadalom közötti kommunikációt?

Anélkül, hogy e kérdésekre adandó válaszok kapcsán prejudikálnánk, gondolatébresztőnek szánt megállapításainkhoz kidolgoztunk egy normatervezetet is annak illusztrálására, hogy a leírtak alapján milyen normákat tartunk indokoltnak. Azt a módszert követtük, hogy a Ktv. szabályainak sorrendjében haladva fogalmaztuk meg az általunk követendőnek tartott értékeket és elveket, s ahhoz igazítottuk az általunk elvárhatónak itélt magatartást.

A normaszövegben a magatartásformára vonatkozó követelményt "Ezért" szófordulattal vezettük be, hogy az elkülönüljön a védeni, illetve erősíteni kívánt értéktől, alapelvtől. Etikai normákról lévén szó nem ragaszkodtunk szigorúan a kodifikáció feszes, lényegre törő fogalmazási és szerkesztési technikáihoz, mivel elsősorban azt tartottuk lényegesnek, hogy a norma világos, egyértelmű legyen mindenki számára. Ugyanakkor figyelembe véve, hogy mégis csak kódexet alkotunk - legalábbis elnevezésében - bizonyos kódexszerű formai kötöttségeket alkalmaztunk. Így pl. a megszokott szakaszjelzés különíti el egymástól az egyes rendelkezéseket és a "továbbá" szövegrész látja el az új bekezdés jelölésének funkcióját.

Végezetül szükségesnek tartjuk megjegyezni, hogy az általunk több alkalommal hangoztatott közmegegyezés azt igényli, hogy a kódex széles körű társadalmi vitára kerüljön, s az észervételek, javaslatok - származzanak azok a köztisztviselői kar bármelyik rétegétől is - gazdagítsák, alakítsák, tovább formálják azt amit hitünk szerint a jövőben a magyar közigazgatás közszolgálati etikájának fogunk nevezni.

 


 

KÖZTISZTVISELŐI ETIKAI KÓDEX

A kódex célja, hogy a munkáltatók és köztisztviselők konszenzusán alapuló megállapodás határozza meg azokat az irányelveket, alkalmazásmódokat és eljárási szabályokat, amelyek a társadalom közmegbecsülését élvező demokratikus közigazgatás kialakítását és fenntartását segítik elő; továbbá kifejezzék azokat az erényeket és belső értékeket, amelyek egyrészt előmozdítják egy követendő köztisztviselői eszménykép megrajzolását, másrészt támogatják a köztisztviselői kar arculatformálását; mindemellett fejezzék ki a közérdek, a kormányzat és a kollégák iránti elkötelezettséget, s kötelező érvényűek legyenek mindazok számára, akik a kódexhez csatlakoznak.

1. §

A magyar köztisztviselői kar mindennapi hivatali cselekvéseit meghatározó alapértéknek tekinti:

- a közérdek szolgálatát

- a törvényességet

- a közügyek pártpolitika-semleges intézését

- a magas fokú szakmai felkészültséget

- a pártatlanságot

- az igazságosság és méltányosság érvényesítését

- a humánumot

- az állampolgárok megelégedettségének kiérdemlését

- az egyéni felelősségvállalást

- az eredményességet.

2. §

A köztisztviselő magánéletében is kerüli az olyan magatartást, amely kedvezőtlenül befolyásolhatja a társadalomban a köztisztviselői karról kialakult képet, illetve amely megingathatja a pártatlan, törvényes, szakszerű közigazgatásba vetett közbizalmat.

3. §

A szakmai színvonal kiemelt kezelése érdekében kívánatosnak tartjuk, hogy a szakmaiság követelménye még rendkívüli esetekben is a lehető legkisebb mértékben sérüljön, s ha nem kerülhető el, indokolt mielőbb orvosolni.

Ezért mindazokban az esetekben, amikor jogszabály szakmai felkészültség vagy szakmai gyakorlat szempontjából mérlegelési jogkörben kedvezmény alkalmazását teszi lehetővé a munkáltatónak, ezzel a kivételes lehetőséggel csak legvégső esetben éljen, azt követően, hogy előzőleg minden tőle telhetőt megtett a jogszabályban meghatározott követelmény érvényesítéséért. A munkáltató ügyeljen arra, hogy a kedvezmény alkalmazása minél kevésbé befolyásolja hátrányosan a szervezet szakmai működésének színvonalát. A munkáltató - lehetőségeihez képest - mindent kövessen el annak érdekében, hogy a kedvezményezett köztisztviselő mielőbb elérje a jogszabályban meghatározott, kívánatos szakmai szintet.

4. §

A társadalom közmegbecsülésének záloga a bizalom a köztisztviselői kar iránt. A közigazgatás pártatlanságának, semleges, részrehajlás nélküli működésének megőrzése és a közbizalom megerősítése érdekében kerülni kell minden olyan helyzetet, amely alkalmat adhat rá, hogy - országosan vagy a szűkebb társadalmi környezetben - gyanú ébredjen, hogy ezeket az értékeket megsértették.

Ezért az együttalkalmazási tilalom alóli felmentéssel valóban csak különösen indokolt esetben és csak akkor éljen a munkáltató, ha a felmentés hiányában a szervezet működése másképp nem biztosítható, s a hozzátartozó együttalkalmazása nem veszélyezteti a közigazgatási szerv pártatlan, részrehajlás nélküli működésébe, a köztisztviselői tisztességbe vetett pozitív közmegítélést.

5. §

A hatékony és demokratikus kiválasztás megkívánja, hogy a közigazgatási szervek minél szélesebb körben alkalmazzák a pályázati eljárást.

Ezért a pályázati kiírásban kerülni kell az olyan erősen leszűkítő feltételek támasztását - hacsak a munkakör speciális jellegéből ez nem következik - amelyek részletezettsége miatt - a pályázat céljaival szemben - nagy valószínűséggel a választás lehetősége eleve meghiúsul.

Az információhiányból keletkező alaptalan gyanúsítás, szóbeszéd megelőzése céljából, ha több pályázó is megfelel a kiírt feltételeknek, akkor a demokratikus működés, az átláthatóság és tisztesség megkívánja, hogy a munkáltató indokolt döntést hozzon, s indokairól mindazokat tájékoztassa írásban, akiket nem választott.

A lehetőségekhez képest arra kell törekedni, hogy a kiválasztásról hozott döntés kapjon minél szélesebb körű nyilvánosságot.

6. §

Abból kiindulva, hogy a professzionális közigazgatási karrier-jellegű közszolgálatban élethosszig tartó kinevezéssel rendelkező köztisztviselők biztosítják a közigazgatás folyamatos működését, a határozott idejű alkalmazással csak célhoz kötötten és kivételesen indokolt élni.

Ezért a köztisztviselővel szemben tisztességtelen, gyakori előfordulása esetén pedig a közigazgatás kiegyensúlyozott működését is veszélyezteti, ha a munkáltató, visszaélve a határozott idejű alkalmazás jogi lehetőségével, sorozatosan hosszabbítgatja a kinevezést.

A munkáltató személyzeti tevékenységét minősíti, s kiválasztási gyakorlatának elégtelenségét támaszthatja alá az, ha a próbaidő alkalmazása általános gyakorlattá válik a közigazgatási szervnél. Ezért ezzel a lehetőséggel csak kivételesen, olyan esetekben éljen a munkáltató, amikor a jelölt megfelel ugyan az alkalmazási feltételeknek, emberi-etikai-szakmai alkalmasságával kapcsolatban viszont kétségek merülhetnek fel.

7. §

A köztisztviselővel szembeni tisztességes bánásmód megköveteli, hogy a munkáltató burkoltan se éljen vissza mérlegelési jogkörével.

Ezért a köztisztviselő végleges áthelyezéséhez csak abban az esetben tagadja meg a két hónapnál hamarabbi hozzájárulást, ha a jogviszony fenntartására azért van szükség, mert ennél rövidebb idő alatt nem tudja megoldani az álláshely megüresedéséből adódó munkaszervezési gondokat, s emiatt a szervezet működőképessége veszélyeztetett volna. A munkáltató tisztessége szempontjából fontos a mérlegelési joggal való visszaélésnek még a gyanúját is kerülni. Ezért a hozzájárulás megtagadásának indokait írásban kell a köztisztviselő tudomására hozni.

8. §

Annak érdekében, hogy kialakuljon és megerősödhessen a köztisztviselőkben a közigazgatási karhoz tartozás tudata, s ez a kötődés tartós legyen, az államnak, mint "kenyéradónak" kötelessége a kar szervezettségét olymódon biztosítani, hogy ez járuljon hozzá a köztisztviselői önbecsülés megerősödéséhez.

Ezért függetlenül attól, hogy a közigazgatási szervezetrendszeren belül melyik szakágazatban tevékenykedik egy-egy köztisztviselő, munkáltatójától elvárható, hogy ne csupán az adott szervezet munkavállalójának, hanem az egész köztisztviselői kar részének tekintse őt, s e szemléletmód érvényesítésével hozza meg vele kapcsolatos intézkedéseit. Ennek fontossága különösen hangsúlyozandó a szervezeti okok miatti felmentés eseteiben.

A szervezet-átalakítási döntések során mindig arra kell törekedni, hogy az lehetőség szerint ne járjon köztisztviselők felmentésével: ha ez nem kerülhető el, igyekezzék a munkáltató a szervezetében feleslegessé vált köztisztviselőket a közigazgatáson belül megtartani (pl. a tartalékállomány intézménye révén), s csak legvégső esetben kerüljön sor olyan felmentésre, amelynek eredményeként a köztisztviselő kikerül a közigazgatási szervezetrendszerből.

9. §

Az állampolgárok mint adófizető polgárok elismerésének kiérdemlése megköveteli, hogy a közigazgatás a lehető legkisebb anyagi ráfordítással a lehető legeredményesebben teljesítse küldetését, s ennek érdekében a hagyományosnak mondott értékekkel összeegyeztetve helyezze előtérbe a társadalmi, gazdasági környezet változásaihoz gyorsan alkalmazkodó szervezetalakítási és -működtetési módszereket is, nem hagyva azonban figyelmen kívül, hogy a szervezetkorszerűsítés kapcsán emberi sorsokat érintő döntések is születhetnek.

Ezért a humánus bánásmódot akkor is meg kell követelni, ha a köztisztviselő elbocsátása a közszolgálatból - a közigazgatás eredményességének javítása miatt - mindenképpen elkerülhetetlen. A humánus eljárásba feltétlenül beletartozik, hogy a munkáltató a köztisztviselőt felmentési szándékáról olyan időpontban tájékoztassa, hogy az - életkorára, családi körülményeire, szakmai felkészültségére és gyakorlatára is figyelemmel - még időben felkészülhessen az elbocsátásra. Ez azonban nem hátráltathatja a halaszthatatlan intézkedések meghozatalát. A törvényi rendelkezéseken alapuló együttműködési kötelezettségből is folyik, hogy a munkáltató - lehetőségeihez képest - elősegíti a felmentett köztisztviselő munkahely-keresését.

10. §

A kiegyensúlyozott, pártatlanul, s magas színvonalon működő közigazgatás a köztisztviselőtől megköveteli: cserébe azért, hogy életre szóló hivatást gyakorolhat, - amelynek biztosítékai a tisztességes megélhetést nyújtó előmenetel kiszámíthatósága, tervezhetősége, s a foglalkoztatás stabilitása - szakértelmének, s képességeinek teljes odaadásával, s legjobb szakmai tudása szerint lássa el feladatát.

Ezért - a vezetők kivételével - munkavégzéssel járó egyéb és további jogviszonyt csak azzal a feltétellel letesítsen, ha az nem méltatlan hivatásához, nem veszélyezteti szakmai függetlenségét, nem hátráltatja munkájának eredményes végzését - különös tekintettel a túlmunkavégzés lehetőségére, a rendelkezésre állás kötelezettségére, valamint a többletmunkával szükségszerűen együtt járó fáradtságra - s az álláshalmozás nem vezet egészségének kizsákmányolásához.

A köztisztviselői hivatás gyakorlásának fontos részét képezi a szakmai önmegvalósítás, ezért bátorítandó, s támogatandó a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység végzése, mivel ezek is gazdagíthatják a köztisztviselői kar szellemi potenciálját, s ily módon hozzájárulhatnak a közigazgatás teljesítményének fokozásához.

11. §

A közigazgatás pártatlansága érdekében a köztisztviselőnek kerülnie kell minden olyan helyzetet, amely nemkivánatos összefonódáshoz vezethet, s a közvéleményben komoly kételyt ébreszthet az elfogulatlan, részrehajlás nélküli közigazgatással szemben.

Ezért munkavégzéssel járó egyéb és további jogviszony létesítése esetén köteles minden olyan tényt, adatot a munkáltató tudomására hozni, amelyek ismerete nélkül nem gyakorolható körültekintően a törvényben meghatározott engedélyezési jogkör.

Semmi esetre sem lehet az engedélyt megadni, ha az egyéb és további jogviszony olyan tevékenységre irányul, amely méltatlan a köztisztviselő hivatalához, illetőleg hivatásához, vagy veszélyezteti pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét.

Továbbá - az országgyűlési, illetőleg az önkormányzati választásokon való részvételt kivéve - nem vállalhat olyan közszereplést, amely őt a helyi vagy országos politikai közélet szereplőjévé teszi. A párt rendezvényén köztisztviselői minőségében nem vehet részt, illetve nem tehet nyilatkozatot, ígéretet munkáltatójának nevében. A párt érdekeit a közéletben sem nyilatkozatával, sem egyéb magatartásával nem képviselheti.

A köztisztviselő bejelentési kötelezettséggel tartozik a munkáltatói jogkör gyakorlójának arról, hogy őt országgyűlési képviselő jelöltként a választási bizottság nyilvántartásba vette. A bejelentési kötelezettség határideje a nyilvántartásba vételt követő első munkanap.

Arra figyelemmel, hogy a köztisztviselő (vezető köztisztviselő) párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési, illetve az önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést nem vállalhat, és a közügyeket pártpolitika semlegesen köteles intézni, országgyűlési, önkormányzati képviselőjelölti tevékenysége idejére

- indokolt, hogy éljen az 1990. évi LV. törvény 1. § (1) bekezdésében meghatározott lehetőséggel, amely szerint az országgyűlési képviselőjelöltet a munkáltató - kérésére - köteles fizetés nélküli szabadságban részesíteni, vagy évi rendes szabadságát - kérelmére - célszerű kiadni;

- amennyiben a fizetés nélküli szabadságot (rendes szabadságot) a jelölt nem venné igénybe, abban az esetben az országgyűlési, önkormányzati képviselői jelöltség ideje alatt:

= az államtitkár, a vezető megbízású köztisztviselő a munkáltatói jogát, a vezető megbízású köztisztviselő és a köztisztviselő az államigazgatási hatósági hatáskörhöz kapcsolódó kiadmányozási jogát ne gyakorolja;

= ugyancsak indokolt, hogy az államtitkár, a vezető megbízású köztisztviselő a hivatali szervezet életét jelentősen befolyásoló szervezeti átalakítást ne végezzen;

= indokolt továbbá, hogy kiadmányozási jogát, melynek következtében jelentősebb kihatású anyagi, illetve személyi kérdésekben dönt, az államtitkár, a vezető megbízású köztisztviselő ne gyakorolja.

Továbbá köteles a gazdasági társaságnál vezető tisztségviselői, illetőleg felügyelőbizottsági tagsági felkérése esetén a társaság tevékenységére, működésére vonatkozó részletes információkat munkáltatója tudomására hozni, valamint minden olyan egyéb tényről és körülményről informálni, amely a mérlegelési jogkörben hozandó munkáltatói döntést befolyásolhatja.

A vezető tisztségviselői, illetőleg felügyelőbizottsági tagság mindenképpen összeférhetetlen a köztisztviselői jogviszonnyal, ha ez azzal a veszéllyel jár, hogy az érdekelt gazdasági társaság számára a felkérés elfogadása előnyösebb helyzetet eredményez másokkal szemben. Meg kell tagadni a tisztség elvállalását akkor is, ha az a köztisztviselő hivatalához méltatlan, vagy befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné.

12. §

A demokratizmus és a szervezethez kötődés erősítése, a színvonalas szakmai munka ösztönzése, a pozitív és negatív példák nevelő erejének érvényesítése egyaránt megkívánja, hogy nyilvánosságot kapjon az indokolással, illetve a méltatással együtt minden olyan vezetői döntés, amely a pályagyorsítással, címadományozással, jutalmazással, kitüntetéssel, rendkívüli díjazással, valamint a pályaúton való visszavetéssel függ össze.

13. §

A szakmai színvonal általános emelése nélkülözhetetlen a közigazgatás eredményeségéhez, valamint a társadalom közmegbecsülésének kiérdemléséhez.

Ezért a köztisztviselőnek a kötelező részvételen túl a továbbképzési lehetőségek során arra kell törekednie, hogy szakismereteit, tudását gyarapítsa, a továbbképzésre szánt időt aktívan kihasználja, s felkészüljön az ismeretek gyakorlati alkalmazására.

Továbbá a szervezetten biztosított továbbképzési lehetőségeken túl önképzéssel is gyarapítania kell szakmai ismereteit, jártasságát a gyorsabb és színvonalasabb ügyintézés érdekében.

Továbbá kívánatos, hogy ha szükségesnek látja kezdeményezze továbbképzésben való részvételét munkáltatójánál. Igénye azonban nem terjedhet túl a közigazgatási szerv teherbíró képességén. Elvárható az is, hogy a továbbképzésben való részvétele a kollegialitás keretein belül maradjon, s ne hárítson aránytalanul nagy többletterhet munkatársaira.

Továbbá törekedjék munkáltatójával együttműködve eldönteni, hogy milyen típusú és témájú továbbképzés szolgálja leginkább szakmai fejlődését.

Továbbá a közigazgatási szervtől megkívánható, hogy ne gátolja, hanem lehetőségéhez képest ösztönözze a köztisztviselők rendszeres és folyamatos továbbképzését.

14. §

A teljesítményközpontú közigazgatás tervszerű, átgondolt, s igazságos munkáltatói magatartást igényel, amelyhez a köztisztviselők teljesítményének folyamatos, objektív értékelésére van szükség. A köztisztviselő emberi és szakmai megbecsülése iránti igényéből is következik, hogy "énképének" formálásához munkájának rendszeres értékelése révén visszajelzéseket kapjon.

Ezért tartózdkodni kell attól, hogy a minősítés formális aktussá váljék, amely sem a szervezet, sem a köztisztviselő fejlesztéséhez nem nyújt segítséget. A minősítésben szereplő megállapításoknak olyan módon konkrétaknak kell lenniük, hogy az említett két szempontú fejlesztést elősegítsék, s számonkérhető legyen a megfogalmazott követelmény a következő minősítés során. Ennek érdekében indokolt elfogulatlan helyzetértékelésen alapuló célkitűzéseket meghatározni az elérésükhöz szükséges eszközök, lehetőségek, és az ehhez rendelt határidők kitűzésével.

A minősítési eljárás során lehetőséget kell adni a köztisztviselőnek az önértékelésre oly módon, hogy saját minősítését szervezete teljesítményének részeként fogalmazhassa meg, s meghatározhassa "önfejlődésének" támogatásához szükséges segítséggel kapcsolatos igényeit.

15. §

A szakszerű, pártatlan, igazságos és kultúrált ügyintézés minden köztisztviselő elemi kötelezettsége.

Ezért megkövetelhető minimum, hogy a köztisztviselő munkáját jól végezze, amelybe beletartozik a napi munkaidő maximális kihasználása, az eljárási szabályok és határidők megtartása, a kulturált magatartás az ügyfelekkel szemben, akár közvetlen kapcsolat során, akár telefonon, vagy írásban történik ez. Munkatársaival szemben legyen segítőkész, udvarias, együttműködő, s különösen a pályakezdők vagy kevésbé tapasztalt kollégák szakmai fejlődéséhez adjon meg minden személyes segítséget. Munkatársaival való kapcsolatát hassa át a másik nem iránti feltétlen tisztelet.

Továbbá külső megjelenésével, kultúrált öltözködésével erősítse munkahelye presztizsét, fejezze ki tiszteletét főnökei, munkatársai és az állampolgárok iránt. Fokozottan érvényes ez a követelmény, ha a köztisztviselő külső szerv, vagy a lakosság előtt munkáltatója képviseletében jelenik meg.

16. §

A pártatlan és részrehajlás nélkül működő közigazgatás megköveteli, hogy az állami és a szolgálati titok kezelésére vonatkozó jogszabályi rendelkezések megtartásán túlmenően ne kerüljenek nyilvánosságra olyan információk, amelyek kiszolgáltatása a közigazgatási szervre, illetve a munkatársra nézve hátrányos következménnyel járna. Fokozottan ügyelni kell arra, hogy a hivatali tevékenység során megismert adatok, tények felhasználása ne veszélyeztesse a köztisztviselői kar pártpolitikai semlegességébe vetett bizalmat. Ugyanakkor indokolt védeni a köztisztviselő véleménynyilvánítási szabadságát is, különösen, ha a közérdek iránti lojalitás erősebbnek mutatkozik a munkaadó által megkövetelt "csendben maradásnál".

Ezért a köztisztviselő az állami és szolgálati titok megtartásán túlmenően köteles megőrizni minden olyan adatot, tényt, információt, amelynek felhasználása veszélyeztetheti a kódexben meghatározott értékeket, így különösen a törvényességet, a közügyek pártpolitika-semleges intézését, a pártatlanságot, az igazságosságot, a méltányosságot és a humánumot. E kötelezettség kapcsán kiemelt jelentőségű, hogy a köztisztviselő jogosult nyíltan kifejezni elégedetlenségét egy általa erkölcsi értelemben rossznak, igazságtalannak ítélt eljárás vagy döntés kapcsán. Elsősorban azonban ezt a jogát a szervezeten belül gyakorolja.

17. §

A közigazgatás társadalmi közmegbecsülését döntően az fejezi ki, hogy milyenek a köztisztviselői kar megélhetési feltételei, és milyen kereseti viszony, illetve egyéb nem anyagi jellegű előny segítheti elő azt, hogy a köztisztviselő saját és családja boldogulását a közigazgatásban "befutható" életpályában lássa biztosítottnak. Csak olyan köztisztviselőktől várható el magas teljesítmény, etikus magatartás, akik - bízva a rendszeres és tisztességes, arányosan emelkedő, s a teljesítményt is tükröző havi díjazásban, a foglalkoztatás biztonságában - teljes munkaerejüket és tehetségüket állítják a köz szolgálatába anélkül, hogy kényszerítő anyagi körülmények miatt más kereső tevékenységet is kellene folytatniuk, illetve a távozás gondolatával foglalkozniuk.

Ezért a köztisztviselő illetményét a szakmai tapasztalat, s az érdem alapján az igazságosság követelményei szerint kell megállapítani oly módon, hogy az a biztonságon túlmenően a magasabb teljesítményre ösztönzést is megalapozza. A munkáltató diszkrécionális jogkörében csak abban az esetben térjen el az általános szabályok szerinti illetménytől, ha azt a köztisztviselő teljesítménye feltétlenül indokolja, s a nevelő hatás elérése szempontjából az kívánatos. Mindenképpen kerülni kell, hogy a köztisztviselők közötti differenciálás a díjazásban egymás rovására történjék, kifejezetten forrásteremtés céljából. Az itt megfogalmazott elvek szempontjából semmi esetre sem tehető különbség a köztisztviselők között aszerint, hogy a közigazgatás mely területén dolgoznak.

18. §

Az ember iránti tisztelet megköveteli, hogy a munkáltató ne csak intézkedése tárgyának tekintse a köztisztviselőt, hanem a döntések mögött lássa az embert is. Semmi sem indokolhatja az emberi méltóság megsértését, megalázó helyzetek teremtését.

| Nyitólap | Névjegy | Bemutatkozunk | Tervezetek, szakszervezeti vélemények |
| Tanulmányok, továbbképzés | Jogtár | Archívum | Kapcsolat | E-mail |
Dura logo Készült a Dura Stúdióban (1088 Budapest, VIII. Puskin u. 4. Telefon: 338-4059
http://www.dura.hu E-mail:dura@dura.hu). Webmester: Czita Károly