KSZSZ logó Közszolgálati Szakszervezetek Szövetsége
| Nyitólap | Névjegy | Bemutatkozunk | Tervezetek, szakszervezeti vélemények |
| Tanulmányok, továbbképzés | Jogtár | Archívum | Kapcsolat |
  E-mail

Háttéranyag

az egységes közszolgálati kerettörvény koncepciójához

1. sz. melléklet

 

Az egységes közszolgálati kerettörvény koncepcionális megalapozása

 

I. A közszolgálat fogalma a foglakoztatásra irányuló jogviszonyok szempontjából

1. A foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok tekintetében – különösen az európai kontinentális jogrendszerekben – megfigyelhető a közjog-magánjog differenciálás. Ebben az összefüggésben a munka magánjoga alapvetően a piaci viszonyok által meghatározott, magánfelek érdekkörébe tartozó jogviszonyokat rendezi. A munka magánjogának alapja a felek szerződéses alapozású önrendelkezési joga. A magánautonómia érvényesülését a szerződési liberalizmus korábbi elvéhez képest a jogrend a munkáltatói jogok tekintetében a munkavállalót védő, elsősorban szociális alapozású normái által korlátozza. E korlátozás lényege abban áll, hogy a felek közötti jogi egyensúlyt biztosítsa, Friedmann gondolatmenetét idézve: a jognak nem szabad eltűrnie, hogy a szerződés a státusz álcázott formája legyen. A magán munkajog szociális, munkavállaló-védelmi jellege alapvetően a felek közötti egyensúly fenntartása érdekében alakult ki.

2. A munka magánjogától minőségében válik el a munka közjoga. A köz szolgálatának a magán munkajog viszonylatában történő meghatározása mindenekelőtt azt fejezi ki, hogy a közszolgálati szolgálatvállaló magatartását nem egy magánfél érdeke határozza meg, hanem ő ettől minőségében eltérő, “magasabb” érdek, a “közjó” megvalósításán fáradozik. Rögzíthető, hogy a köz érdekében dolgozók szociológiai megítélése viszonylag egységes: általában mindenkit e kategóriába sorolnak, aki nem az ún. versenyszférában dolgozik. Ebből logikusan az következik, hogy közszolgálatnak minősül minden olyan tevékenység, illetve közszolgálati jogviszonynak minősül minden olyan foglalkoztatásra irányuló jogviszony, amelynek tárgya olyan munka elvégzése, amely a köz érdekében történik.

3. Egy viszonylag hosszú – több évtizedes – fejlődési folyamat eredményeképpen megfigyelhető, hogy a közszolgálat fogalma egyre tágul. Az összehasonlító elemzések ugyanakkor – talán éppen ezért – azt támasztják alá, hogy az azonos terminológia használata ellenére egységes közszolgálati fogalmi ismérveket rendkívül nehéz kialakítani. Az összehasonlító elemzések alapján megállapítható, hogy a közszolgálat legtágabb fogalmán belül legalább két értelmezést, illetve két nagyobb csoportot lehet megkülönböztetni.

Az egyik a szorosabb értelemben vett hivatalnoki, közhivatalnoki, köztisztviselői réteg, amelynek tagjai az állam, illetve a különböző szintű helyi önkormányzatok autoritását fejezik ki az állam, illetve az önkormányzatok meghatározott szervein keresztül. E csoporton belül is létezhet bizonyos differenciálás. Megfigyelhető ugyanis, hogy köztisztviselőként a munkát végzők egy jelentős részének munkaköri kötelessége valamilyen hatósági jogkör gyakorlása, amelynek során tevékenységük közvetlen hatással van az állampolgárok különböző jogviszonyaira (pl. engedélyek kiadása, stb.). A köztisztviselők másik része ilyen jogkört nem gyakorol, azonban szintén az adott intézmény ún. alapfeladatát látja el, azaz – hazai terminológiával élve – érdemi ügyintéző. A harmadik csoport pedig az előző kettő “hátterét” biztosítja gazdasági, műszaki, technikai, adminisztratív értelemben, illetve fizikai jellegű munkavégzéssel.

A közszolgálaton belüli másik nagyobb csoportba azok tartoznak, akik olyan területeken dolgoznak, amelyeknek az ellátása a társadalom, a köz számára elengedhetetlen. Ilyen feladatokat látnak el például az oktatás, a kultúra, az egészségügy, a szociális ellátás, illetve a közrend, a közbiztonság és a honvédelem területein dolgozók.

4. Ebben a csoportosításban a közszolgálatot vállalóval szemben közös az alanyi kör. Szolgálatadóként, azaz munkaadóként főszabályként az állam, illetve a meghatározott szintű önkormányzat – mint köz-munkaadó – jelenik meg. Ez már önmagában eltérő karaktert, más tartalmat ad a közszolgálati jogviszonynak a magán munkajogviszony tartalmához képest. Amennyiben a szervi meghatározottságot tekintjük a közszolgálat egyik lehetséges fogalmi bázisának, úgy az előzőekhez képest más differenciálású megközelítést is alkalmazhatunk. Ennek alapján a köz szolgálatában állónak minősül és így közszolgálati jogviszonyban áll mindenki, aki az előbb felsorolt szervekkel bármilyen tevékenység ellátására jogviszonyt létesít. Ebből következően vannak olyan személyek, akik tevékenységükben kifelé is megjelenítik az adott szerv rendeltetését, illetve a szervezet ún. alapfeladatát végzik. A hivatalnokok körében – ismét a hazai terminológiát használva – a Ktv. alkalmazásában ők a köztisztviselők, az érdemi ügyintézők, a Hszt. alkalmazásában a a fegyveres szerv szolgálatában álló hivatásos tagja, a Hjt. alkalmazásában a Honvédség hivatásos és szerződéses állomány tagja. Az előző pontban említett második csoport esetében ebbe a körbe sorolandók mindazok, akik az adott szerv rendeltetésének megfelelő tevékenységet végeznek. A hazai közszolgálati szabályozás struktúráját alapul véve ebbe a körbe tartoznak a Kjt. egyes ágazatainál ilyen jellegű munkakörben foglalkoztatottak, korábbi példánknál maradva, orvosok, pedagógusok, könyvtárosok, szociális munkások, stb. Ebben a rendszerben, a közszolgálat tágabb értelmezése alapján közszolgálatnak minősülnek mindazok a segédtevékenységek is, amelyek feltétlenül szükségesek egyébiránt minden szervezet működéséhez. Ismét a magyar hatályos jogrend, a Ktv. terminológiáját tekintve ide tartoznak az ügykezelők, illetve a fizikai munkát végző alkalmazottak. Ez a megközelítés tehát a szervi hatály kizárólagosságát tekinti a közszolgálatiság alapjának.

Ehhez képest ismeretes ezzel a felfogással mondhatni ellentétes – az előbbinél jóval szűkebb – megközelítés is, amelynek értelmében csak az érdemi dolgozók, az alapfeladatot ellátók minősülnek ún. "közszolgáknak" és csak ők állnak közszolgálati jogviszonyban a szolgálatadóval és az utóbbiként jellemzett csoport jogállását alapvetően a magán munkajog határozza meg, bizonyos szükségszerű eltérésekkel. E felfogás azonban nem számol azzal a ténnyel, hogy a köz szolgálatában álló intézmények, mivel közpénz tartja fenn őket, nincsenek olyan alkuhelyzetben a munkavállalókkal, mint a versenyszféra munkaadói, így ellentmondás alakul ki a két fél között és a rendszerben is. Ez utóbbi megoldással kapcsolatban - ha alkalmazzák - kiemelendő, hogy a magán munkajog elveinek e csoport tekintetében történő érvényesülése nem jelenti a versenyszféra munkajogának automatikus, illetve korlátlan uralmát. Meghatározott intézmények tekintetében változatlanul a közjog szabályai épülnek be, mintegy garanciális rendeltetéssel. Különösen jellemző ez az előmenetel és az illetményrendszer, valamint a szociális juttatások terén.

5. A közszolgálat egységes fogalmának ambivalens jellegét tükrözi az ún. funkcionális megközelítés. Ennek lényege abban áll, hogy mindenkit, aki közfeladatot lát el, közszolgálatban állónak tekintenek, függetlenül az őt alkalmazó szervezet jogállásától. Ebből a szempontból különös figyelmet érdemel a nemzetgazdaság számára stratégiai fontosságú, állami tulajdonban lévő vállalkozásoknál foglalkoztatottak jogállása (vasúti- és légiközlekedés, az energiaszektor egyes területei stb). Megfigyelhető, hogy rájuk némelykor a közszolgálati foglalkoztatásra irányuló alapvető szabályok vonatkoznak, de hozzá kell tennünk, hogy ez a kör nem állandó, hanem időszakonként változik, tágul vagy szűkül, attól függően, hogy az állam e vállalkozásokkal, illetve e tevékenységekkel kapcsolatban milyen politikát folytat. Így előfordulhatnak nagyobb és jelentősebb privatizációs hullámok, de találunk példát arra is, amikor az állam gazdasági, stabilitási, de akár foglalkoztatáspolitikai okokból korábban magánkézbe adott vállalkozásokat visszavásárol. Ez utóbbi természetesen nem jelenti automatikusan azt, hogy a közszolgálat szabályai érvényesülnének, de egy ilyen váltás magában hordozhatja a munkajogi, illetve a foglalkoztatási szabályok átalakulását is. Megfigyelhető továbbá, hogy a közszolgálatra vonatkozó szabályoknak e rétegre történő alkalmazása nem jelenti azt, hogy a foglalkoztatási jogviszonyuk egésze “közjogiasulna”, ugyanis e vállalkozások döntően mégis piaci alapon működnek - amely piacon az állam az egyik legnagyobb megrendelő. Szintén ezzel a problémával áll összefüggésben a különféle közhasznúnak minősített szervezetek létrehozásával összefüggő foglalkoztatási jogviszonyok minősítése, különösen azoknak a szervezeteknek az esetében, amelyek tipikusan a gazdasági társaságok működési, szervezeti elveihez hasonlóak (pl. közhasznú társaság). Az ún. “non-profit” szektor a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény indokolása értelmében “az állami és a piaci szektor között” helyezkedik el. Lényeges, hogy a hazai szabályozás tételesen felsorolja a közhasznúnak minősülő tevékenységeket, és hangsúlyozza, hogy ezek csak akkor nyerik el e minősítésüket, “ha a társadalom és az egyén közös érdekét egyszerre szolgálják”. Ennek egyik jellemzője “az állami- és a magánszféra határán működő szervezetek” tekintetében szabályozott profilfelosztás tilalma. A hazai szabályozást alapul véve, a kiemelt közhasznú szervezetek foglalkoztatási jogviszonya még inkább gondolkodásra késztető. E szervezetek ugyanis “a közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot lát el, amelyről törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint, valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia”. Mindezekben az esetekben nem lehet elvonatkoztatni attól a ténytől, hogy e szervezetek – függetlenül adott esetben a magánjogi-társasági formától – alapvetően nem profitorientált, döntően nem piaci, illetve versenydeterminált tevékenységet látnak el. Sajnos tény azonban, hogy e szervezetek, mint munkáltatók - döntő többségükben - nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket. Sem jogbiztonság adásában, sem bérben, sem a munka minőségének fejlesztésében, sem a közcél szolgálatában - s végül a közpénz hatékony, racionális, közcélt szolgáló, ellenőrzött felhasználásában sem jeleskednek.

6. A közszolgálat tág fogalma melletti differenciálás különösen a II. világháború utáni évtizedekben egyre inkább eljutott a közszolgálat ágazati határaihoz. Általában elmondható, hogy a közszolgálatba tartozónak minősülnek a szűkebb értelemben vett közigazgatásban foglalkoztatottak, továbbá azok, akik egyéb közfeladatot látnak el (oktatás, kultúra, egészségügy, szociális ellátás, stb.), de tevékenységük nem minősül közigazgatási tevékenységnek. Ezen belül az EU-országok döntő többségében a közigazgatás részének tekintik a védelmi, rendészeti feladatok ellátását (de egyes esetekben teleologikus megfontolások alapján ezt a területet speciális normákkal szabályozzák). Ezzel ellentétesen – főszabályként – praktikusan nem tartozik a közszolgálat fogalmába és szabályozó rendszerébe az igazságszolgáltatási és az ügyészi tevékenység, habár találunk arra példát, hogy egyes elemek közösek, vagy legalábbis egymáshoz képest viszonyítási alapul szolgálnak (pl. a díjazás tekintetében). Az elmondottakból következően rögzíthető, hogy a közszolgálat kategóriája szoros összefüggésben van a csak az állam, illetve az önkormányzat által ellátandó, továbbá az állam vagy az önkormányzat által is ellátható tevékenységekkel.

7. A közszolgálat szignifikáns eleme a rendszer finanszírozása. Abban a tekintetben egységes a megítélés, hogy a közszolgálat fenntartása, finanszírozása, a közszolgálatot vállaló díjazása közpénzekből, pontosabban meghatározva a költségvetésből történik. Kissé leegyszerűsítve a közszolgálati feladatok finanszírozása történhet közvetlen és közvetett módon. Az utóbbi megoldással kapcsolatos problémák kapcsolódnak a különböző közhasznú szervezetekről az 5. pontban leírtakhoz. A költségvetési törvények szerint ugyanis az Országgyűlés a szociális, a közoktatási, a külön törvényben meghatározott felsőoktatási, kulturális közfeladatokat (a továbbiakban: humánszolgáltatások) ellátó egyházi jogi személyek, társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, országos kisebbségi önkormányzatok, közhasznú társaságok, gazdasági társaságok, és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá tartozó egyéni vállalkozók (a továbbiakban együtt: nem állami intézmények fenntartói) részére működési és fenntartási célra normatív, és egyéb állami hozzájárulást állapít meg. Ugyancsak a költségvetési törvények rendelkezései értelmében, a normatív támogatásban részesülő nem állami intézmény, valamint a működéséhez rendszeres központi költségvetési támogatásban részesülő, jogi személyiséggel rendelkező közgyűjtemény a munkavállalók számára legalább a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény IV – V. fejezetében, az 55 – 60. §-ban megállapított, a munkaidőre, pihenőidőre, előmeneteli és illetményrendszerre vonatkozó feltételeket köteles biztosítani.

A leírtak alapján rögzíthető, hogy meghatározott esetekben egyes közfeladatok ellátása során a jogalkotó meghatározott foglalkoztatási közelítést előírt, más esetekben viszont ilyennel nem találkozunk. Ennek oka talán abban keresendő, hogy e konstrukció mögött egyaránt felfedezhető bizonyos értelemben vett költségcsökkentés, ugyanakkor pedig a foglalkoztatáshoz kapcsolódó közjogi védelem kiterjesztése. Ez a probléma kapcsolódik továbbá a közszolgálatnak a szintén az 5. pontban érintett funkcionális megközelítéséhez, amelynek értelmében mindenki közszolgálatot vállalónak minősül aki valamilyen közfeladatot lát el, függetlenül az őt alkalmazó szervezet jogállásától. A költségvetési törvények a jogalkotó által meghatározott körben bizonyos foglalkoztatási védelmet – munkaidő, előmenetel, illetmény területén – biztosítanak, azonban a közszolgálati jogviszony tartalmát nem csupán ezek az elemek határozzák meg. Ebben a körben tehát kérdésként merül fel a foglalkoztatási védelem egyéb elemeinek kiterjesztése, illetve feladatként a védelem jelenlegi rendszerének az átalakítása, továbbfejlesztése.

8. Részkövetkeztetések. A közszolgálat fogalmának meghatározása, valamint az ehhez kapcsolódó kritériumok kijelölése a leendő szabályozás determináns feltétele. Döntési javaslatunknak megfelelően a közszolgálatban fenntartanánk a szervi hatály primátusát, alapvetően közjogi egységes rendszert teremtenénk meg tehát, de - pontosan kijelölt határok között, a foglalkoztatás közcél-orientáltságát fenntartva, a közcélok teljesítéséhez szakmailag meghatározottan szükséges létszámot foglalkoztatva – egyúttal egy korszerű közjogi-magánjogi megosztott szabályozórendszer kialakulását is elősegítenénk. Ez nem kevesebbet jelentene, mint annak a kijelölését, hogy a magyar jog de lege ferenda a közszolgálat funkcionális felfogásához – egységes szemlélettel és rendelkezésekkel – közelebb álló szabályozórendszert vezetne be. Azt kell szabályozni, hogy – új egyensúlyt teremtve – milyen rétegek tekintetében érvényesüljön a közjogi szabályozás rendje, milyenek vonatkozásában pedig a közjogi mellett egyes magán munkajogi elemek úgy, hogy megmaradjanak a foglalkoztatás közjogi garanciái is.

 

II. A hatályos magyar szabályozás struktúrája

 

9. A közszolgálat általános fogalmával kapcsolatos, a rendszerváltozás óta fennálló bizonytalanságok, értelmezési nehézségek tükröződnek a közszolgálat szabályozási struktúrájában is. Annak ellenére, hogy néhány EU-ország szabályozásának bemutatása e tanulmány III. részében elhelyezett összehasonlító elemzésnél szerkezetileg indokoltabb, mégis e helyütt mutatjuk be a főbb jellegzetességeket, mivel ezek alapvető összefüggésben állnak a közszolgálat általános fogalmával. Előrebocsátva, egységes modell a szabályozást illetően nem található, azonban függetlenül attól, hogy egyes országokban a hazaihoz hasonlóan több törvény érinti a közszolgálatot, az egységesítési folyamat, különösen a 70-es évek végétől, nyilvánvalóan kimutatható.

(Nagy-Britanniában a közszolgálatot meghatározó fontosabb jogszabályok a Civil Service Code (1996), a Civil Service Managament Code (1993), a Local Government Code (1972). Franciaországban a 80-as évek elején végrehajtott közigazgatási és közszolgálati reform eredményeképpen alkották meg az 1983. évi 634. törvényt a közszolgálati dolgozók jogairól és kötelességeiről, az 1984. évi 16. törvényt az állami köztisztviselőkről, és még ugyanebben az évben az 53. törvényt a kommunális közszolgálati dolgozókról, valamint az 1986. évi 33. törvényt a közkórházak alkalmazottainak jogállására. Ezen túlmenően az egyes ágazatokra külön törvények vonatkoznak, s végezetül a közszolgálatban nem hivatalnokként alkalmazottakra vonatkozó minimális előírásokat egy 1987-ből származó dekrétum rögzíti. Németországban az alaptörvény 33 – 34. cikkelyének általános rendelkezésein túl, az 1985-ben megalkotott és többször módosított Bundesbeamtendesetz, továbbá az egyes közszolgálati jogviszonyok egységesítéséről szóló Rahmenbundesbeamtengesetz a meghatározó. Rajtuk kívül a Bundesbesoldungsgesetz (1997), valamint a Bundesdisziplinargesetz (2001) jelentős. A közszolgálati alkalmazottak jogviszonyát a BAT (Bundes-Angestellten-Tarifvertrag) rendezi. Ausztriában a hivatalnokokra az 1979-ben hetályba lépett Beamtendienstgesetz, míg a közszolgálat egyéb alkalmazottaira a Vertragsbedienstetengesetz vonatkozik. Olaszországban a köztisztviselők jogviszonyát az 1983. évi 93. törvény rendezi, amely nevében is kerettörvény, míg a hivatalnoknak nem minősülő alkalmazottakra még 1957-ben alkották meg az egységes ún. alkalmazotti jogszabályokat, rendeleti formában. Spanyolországban az alkotmány 103. cikkelye alapján született meg a 30/1984. törvény a közszolgálati dolgozók jogállásának átfogó szabályozásáról, ez az ún. közszolgálati statútum. A hivatalnoknak nem minősülő alkalmazottak jogállását e statútum felhatalmazása alapján külön rendeletek szabályozzák.)

10. A hatályos magyar szabályozás egyik alapvető jellegzetessége, hogy a közszolgálat szabályozási rendszere széttöredezett. Előrebocsátva megjegyzendő: ez nem csupán azért van így, mert nincs egységes törvény, illetve kerettörvény, hanem azért, mert szemléletében és az egyes intézmények lényegi differenciáltságukban térnek el egymástól az egyes jogszabályokban.

A köztisztviselők jogállásáról az 1992. évi XXIII. törvény (Ktv) rendelkezik. E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, a központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatósági társulása, közterület felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki. Törvény eltérő rendelkezése hiányában a Köztársasági Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, az Országgyűlési Biztos Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Közbeszerzések Tanácsa, az Országos Rádió és Televízió Testület Irodája, a Gazdasági Versenyhivatal és a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága köztisztviselői közszolgálati jogviszonyára is e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A Ktv. 73. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján az 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat sorolja fel azokat a szerveket, amelyek a Ktv. hatálya alá tartoznak.

11. Következő alapvető jogszabály a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.), amelynek fő hatásköri szabálya szerint a törvény hatálya – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami és a helyi önkormányzati költségvetési szerveknél, valamint a helyi önkormányzat által (a továbbiakban: munkáltató) a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára. Már most jelezzük, hogy a Ktv. és a Kjt. egyik szignifikáns ellentmondása a munkáltató, illetve szolgálatadó személyének és jogállásának különbségében rejlik, amely minden egyéb tekintetben meghatározza a köztisztviselői és a közalkalmazotti jogviszonyok további sorsát. A két jogszabály viszonylatában szembetűnő még egy különbség. Míg a Kjt. hatálya tekintetében az adott állami vagy önkormányzati költségvetési szervekkel közalkalmazotti jogviszonyban állók bármilyen tevékenységet betölthetnek (azaz pl. lehet fizikai munkát végző alkalmazott is), a Ktv. hatálya alól kikerültek az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak. Az 1992-ben hangsúlyozott szervi hatály egysége már e két törvény relációjában is megtörni látszik.

12. 1996-ban született meg a közszolgálat további alapvető jogszabálya, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (Hszt.). A törvény hatálya kiterjed a határőrség, a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok (e törvény alkalmazásában a továbbiakban együtt: fegyveres szervek) hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára (a továbbiakban: szolgálati viszony) és társadalombiztosítási ellátására. A törvény rendelkezéseit a fegyveres szervek szerződéses állományú tagjaira, továbbá – a rájuk vonatkozó mértékben – a hivatásos állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben a fegyveres szervek hivatásos, szerződéses és nyugállományú tagjainak hozzátartozóira is alkalmazni kell. A Hszt.-vel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a szolgálati viszony alanyai az állam képviseletében az adott fegyveres szerv, illetve a szolgálatában álló hivatásos állomány tagja.

13. Meglehetősen sajátosan illeszkedik a rendszerbe az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény. A törvény hatálya a bíróságokkal, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatalával (a továbbiakban: OIT Hivatala), az Igazságügyi Szakértői Intézetek Hivatalával (a továbbiakban: ISZI Hivatala), az Igazságügyi Szakértői Intézményekkel (a továbbiakban együtt: igazságügyi szerv) létesített igazságügyi szolgálati jogviszonyra (szolgálati viszony) terjed ki. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az igazságügyi szerv által fenntartott üdülők, bölcsődék és óvodák dolgozói a Kjt. hatálya alá tartoznak. A szolgálati viszony alanyai az igazságügyi szerv és az igazságügyi alkalmazott. Annak ellenére, hogy a későbbiekben részletesen elemezzük, érdemes említeni az igazságügyi alkalmazott fogalmát. Igazságügyi alkalmazott a bírósági alkalmazott és a bírósági titkár, az igazságügyi szakértő és a szakértőjelölt, a tisztviselő, az írnok és a fizikai dolgozó.

14. A közszolgálat tágabb fogalmát alapul véve ebben a körben érdemes megemlíteni a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvényt (Hjt.). A törvény hatálya tulajdonképpen megfelelően megegyezik az Hszt. hatályával, amennyiben a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak szolgálati jogviszonyára és társadalombiztosítási ellátására terjed ki. A Hjt. rendelkezéseit a rájuk vonatkozó mértékben az állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben az állomány tagjainak hozzátartozóira és a nyugállományúak hozzátartozóira is alkalmazni kell. A szolgálati viszony alanyai az állam képviseletében maga a honvédség, illetve az állomány tagja.

15. A fenti törvényekhez további, mintegy száz végrehajtási rendelet tartozik, amelyek együttesen tovább bonyolítják a helyzetet. A közszolgálati foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok hazai szabályozásának struktúrája, mint bemutattuk, látványosan tükrözi az egységes szemlélet hiányát. A Ktv. és a Kjt. viszonylatában ez jól megmutatkozik – a munkáltató eltérő lényegi meghatározásbeli különbsége mellett – a Munka Törvénykönyve alkalmazhatóságához való viszonyukban is. A két törvény viszonylatában az Mt. alkalmazhatóságának fordított módja azon túl, hogy napjainkra egyre több gyakorlati, értelmezési, illetve alkalmazhatósági problémát okoz, azt fejezi ki, hogy igazából közszolgálatnak csupán a Ktv. hatálya alá tartozó foglalkoztatási jogviszonyok tartoznak, míg a Kjt. hatálya alá tartozó jogviszonyok valahol lebegnek a közjog és a magánjog között. Ez utóbbi a lehető legrosszabb kompromisszumos megoldás eredménye, olybá tűnik, hogy a jogalkotó igazából nem tudott mit kezdeni ezzel a csoporttal. Hozzá kell tennünk, hogy a bizonytalanságnak egyáltalán nem elméleti, dogmatikai okai vannak, hanem a 90-es években a jogalkotás reszortjai úgy alakultak, hogy a foglalkoztatási jogviszonyoknak e trichotom – Mt., Kjt., Ktv. – struktúrája gyakorlati, praktikus vagy ha úgy tetszik presztizs-szempontok alapján rendeződtek, amelyeket tovább árnyalt a Hszt., a Hjt. és az igazságügyi alkalmazottakról szóló törvény.

16. A közszolgálatra, illetve a félig közszolgálatra vonatkozó klasszikus két alaptörvény mellett külön is tanulságos a Hszt. és a Hjt. elhelyezkedése. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény indokolása során a jogalkotó zavarban volt, amikor ezt a szolgálati viszonyt el kellett helyeznie a Ktv. mellett. Az indokolás általános részéből az tűnik ki, hogy a jogalkotó igazából nem tud mit kezdeni a Ktv.-vel, illetve a honvédelemről szóló 1993. évi XC. törvénnyel, hanem csupán rögzíti, hogy a Hszt. javaslata a szervezeti és személyi hatályra tekintettel a már megindult közjogi törvényalkotási folyamatba szervesen beilleszkedik. Az idők folyamán bebizonyosodott, hogy a fegyveres testületekre vonatkozó egységes szabályozás nem volt fenntartható és így megalkotásra került a Hjt., amely így elkülönülten szabályozza a honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállását. A Hjt. indokolása szerint “az új feladatok többletkötelezettségek, illetve többlettervek a rendvédelmi szervekétől eltérő és egyre erősödő, kiteljesedő sajátosságok” miatt olyan szabályozás megalkotása vált indokolttá, amely csak a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományára vonatkozik. Az indokolás értelmében az önálló szabályozás mellett szól az is, hogy a többi fegyveres, illetve rendvédelmi szerv fejlődése is a nagyobb önállóság, a többiekétől eltérő feladat és hatáskör irányába halad. Külön figyelemreméltó, amint az indokolás az illetményrendszerről szól. Állítása szerint a Hszt.-ben testet öltő közös szabályok indoka “a különböző fegyveres szervek illetmény és juttatási rendszerének lehetőség szerinti együttmozgatása volt, de ez a gyakorlatban sem a besorolásoknál, sem a pótlékoknál, sem a ténylegesen elért jövedelmek szintjénél nem valósult meg.

Az indokolásból kitűnően nem nehéz következtetni arra, hogy az időközben megváltozott nemzetközi követelmények mellett a díjazásban megmutatkozó különbözőségek indokolták azt, hogy a honvédségre önálló törvény vonatkozzon. Ebben a vonatkozásban ugyanakkor bizonyos kételyek megmutatkoznak. Az indokolás utal arra, hogy a szabályozás ugyan “követi a Honvédség kialakítandó új struktúráját, illetve állományszerkezetét, a kizárólag a Honvédség hivatásos és szerződéses állományára vonatkozó törvény nem szakad el teljesen, illetve indokolatlanul a Ktv. és a módosított Hszt. szabályaitól”. Ebből következően “a katonák szolgálati viszonyára vonatkozó szabályok közé a törvény beilleszti a Ktv. által bevezetendő új intézményeket, figyelembe véve, hogy azok a Ktv. szabályozási körétől csak a Magyar Honvédség sajátosságaira tekintettel és az azok által indokolt mértékben térjenek el”. És ismételten előtérbe kerülnek az anyagiak, ugyanis az indokolás szerint “az új elemek amellett, hogy anyagilag is kedvezőbbé, vonzóbbá teszik a Honvédség számára elengedhetetlenül fontos beosztásokat, illetve rendfokozatokat, főként a Ktv. módosításhoz kapcsolódó alapilletmény és illetménykiegészítés növelésére, az alanyi jogon folyósítandó nyelvtudási pótlék és a kegyeleti költségek fizetése kérdéseinek rendezésére terjed ki”. Mintegy összefoglalásképpen megállapítható, hogy a Hszt. és a Hjt. viszonylatában meglévő jogalkotáson belüli nézetkülönbségek korántsem tekinthetők lezártnak, annak ellenére, hogy a jogalkotó látványosan próbálja igazolni a Honvédség előtt álló új nemzetközi követelmények miatti önálló szabályozást. Kénytelen azonban elismerni, hogy a Hjt.-ben lefektetett önálló szabályok zöme szinte párhuzamosságot mutat a Hszt. megfelelő szabályaival, és a gyökerek végeredményben közösek, amennyiben az intézmények döntő többsége a Ktv.-re épül.

Ezzel összefüggésben ismételten hangsúlyozandó, hogy a Kjt. kilóg a sorból, hiszen e törvények indokolásában még véletlenül sem esik róla szó, ami abból a szempontból magától értetődő, hogy a jogalkotó sem igazán tudta eldönteni, hogy a Kjt. hatálya alá tartozó jogviszonyok mennyiben a köz és mennyiben a magánszféra részei.

17. A köz szolgálatára vonatkozó jogviszonyok tekintetében további külön említést érdemel az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény strukturális elhelyezése. E törvény indokolása csupán annyit mond, hogy a javaslat fenntartja a külön szolgálati jogviszonyt annak valamennyi sajátosságával együtt, ugyanakkor alapnak tekinti a Ktv. rendelkezéseit, valamint a fizikai dolgozókra jelentős mértékben a Munka Törvénykönyve rendelkezéseit rendeli alkalmazni. Ehhez képest a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény indokolása már csak a bírák jogállásával foglalkozik, előrebocsátva, hogy a javaslat több évtizedes hiányt pótol azzal, hogy külön törvényben részletesen szabályozza a bírói szolgálati viszony tartalmának valamennyi elemét. Az indokolás közli, hogy a bírói szervezeten belül a szorosan értelmezett igazságszolgáltatási tevékenységet, az ítélkezést a bírák gyakorolják. Így jogállásukat és munkavégzésüket minden tekintetben a bírói függetlenség és pártatlanság alkotmányos követelménye határozza meg és hatja át. “Ez a sajátos személyi függetlenség különbözteti meg a bírákat az igazságszolgáltatás más alanyaitól, valamint a bírói szervezetben működő jogi vagy nem jogi végzettségű alkalmazottaktól és teszi szükségessé önálló törvény megalkotását.”

Ez a különállás némi kétséget táplál az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény tartalma alapján. Az Ütv. értelmében ugyanis a törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság Ügyészsége által foglalkoztatott ügyészségi alkalmazottak ügyészségi szolgálati viszonyára. Az Ütv. 1. § (2) bekezdése értelmében ügyészségi alkalmazott az ügyészen kívül az ügyészségi titkár, az ügyészségi fogalmazó, az ügyészségi nyomozó, a tisztviselő, és az írnok, továbbá az eddigiekben fel nem soroltak között nem említett más ügyészségi dolgozó, másképpen fogalmazva, fizikai alkalmazott. Az Ütv. indokolásából érdekes módon nem derül ki az ügyész és egyéb ügyészségi alkalmazottak közötti minőségi különbség, legalábbis abban az értelemben, hogy külön törvényben kellene rendezni az ügyészen kívüli egyéb szolgálatvállalók szolgálati jogviszonyát. Az más kérdés, hogy az Ütv.-n belül külön szabályok vonatkoznak az ügyészségi titkár, fogalmazó, nyomozó ügyészségi szolgálati viszonyára, valamint a tisztviselő, az írnok és a fizikai alkalmazott viszonyára.

18. Részkövetkeztetések. A hatályos szabályozás jól tükrözi a rendszerváltozás körüli eredményességi követelmények, az átalakítási kényszer és a kompromisszumok közötti összeütközési pontokat. Ez a rendszer az akkor kialakult viszonyok között hosszabb időn át - többé-kevésbé, sok jogbizonytalansággal, de - működtethető volt, azonban az egyes tevékenységek jogviszonybeli keveredése idő közben olyan kérdéseket vetett fel, amelyekre koncepcionálisan megalapozott választ nem tudott adni. Ráadásul, a kialakult rendszer mára (a sokszoros módosítások miatt is) áttekinthetetlenné és csaknem alkalmazhatatlanná vált. A közszolgálatra vonatkozó alapvető törvények megalkotása után több mint tíz évvel megérett a helyzet a feltétlenül szükséges változtatások megvalósítására. Kétségtelen azonban, hogy ebben a kontextusban a legkisebb változtatás is sokkal nagyobb jelentőségű, mint az eddigi valamennyi jogszabály módosítás. Egyszerre kell áttekinthető, alkalmazható egységes, a teljes közszférát átfogó, új szabályt alkotni, és egyensúlyt teremteni az egységesítési irány és a szükséges, a szakmailag megalapozott differenciálás között. A szabályozás szerkezetének azonban elsősorban a különféle közszolgálati tevékenységek közös tartalmi vonásait, az azokban meglévő egységet kell kifejeznie. Ennek meghatározó pillére egy új törvény a közszolgálat egységes kereteiről, más megfogalmazásban: maga az egységes közszolgálati kerettörvény.

 

III. A közszolgálat szabályozásának európai tendenciái

 

19. Abban az esetben, ha a hazai egységes közszolgálati kerettörvény vagy akár a közszolgálat egységesítésének megalapozása érdekében - az európai trendekben az egységesítési törekvés tényét, a mind nyilvánvalóbb haladási irányt megállapítva - az összehasonlítás módszerét is fel kívánjuk használni, ezen eszközzel meglehetősen óvatosan és kritikusan kell bánnunk. Az összehasonlítás módszerével mindenekelőtt az adott hasonló intézmények történeti, kulturális hátterét kell elemezni azért, hogy az elnevezésében vagy felépítésében hasonló jogintézmények közötti minőségi rendeltetésbeli különbségeket fel lehessen tárni. Tekintettel kell lenni továbbá arra is, ami nem található meg a kutatások során. Egyértelműen fogalmazva, ha egy előterjesztés az egységes közszolgálatra vonatkozó kerettörvény elméleti megalapozását szolgálja, és az érvei alátámasztásául nem sok hasonló megoldást talál, akkor mindenképpen azt kell megindokolnia, hogy miért nincs, vagy miért kevés az általa elérni kívánt célnak megfelelő konstrukció, és ha továbbra is indokoltnak tartja célkitűzésének megvalósítását, mivel indokolhatja annak szükségességét. Mindezt azért kell rögzíteni, mert – mint ahogyan a korábbiakban történt erre utalás – az EU tagállamokban egységes, illetve kritikai elemzés nélkül átvehető modell értékű megoldás még nincs. Nyomatékosítani kell azonban, hogy az egységesítésre vonatkozó, egyértelmű tendenciák kimutathatók. A leendő hazai megoldás a közszolgálattal szemben felmerülő minőségi és garanciális követelményeket veszi alapul, figyelembe véve, hogy milyen nemzetközi – mondhatni általános, közszolgálati, globalizációs – követelményeknek kell eleget tennie.

20. A hazai jogfejlődést közvetlenül befolyásoló és aktuális követelmények alapján elsősorban az Európai Unió egyes tagállamaiban kialakított megoldásokat kell elemezni, és ezekből kell levonni – ha lehetséges – bizonyos szintetizáló jellegű következtetéseket. Utalva az előző pontban leírtakra, az Európai Unió tagállamaiban a közszolgálat szabályozása tekintetében modellértékű megoldást, illetve a hazai szabályozás számára közvetlenül adoptálható struktúrát nem találunk. Az eltérések nagy valószínűséggel még hosszabb ideig fennmaradnak, hiszen a közszolgálat szabályozásának napjainkra kialakult rendje az egyes országokban több évszázados tradíción alapul, továbbá megfigyelhető, hogy a közösségi jog nem avatkozik e terület szabályozásába olyan mértékben, mint ahogyan ezt a magán munkajog alakítása során teszi. A témával foglalkozó irodalom nagyjából a 80-as évek elejére teszi a közszolgálat szabályozásában bekövetkező alapvető változást, amelynek lényege – a már leírtak szerint – a közszolgálat fogalmának tágulása.

Ez egyben az egységesség irányába való törekvést, és ezzel együtt a közszolgálatban foglalkoztatottak bizonyos flexibilis, egyre rugalmasabb alkalmazását, azaz bizonyos differenciálást jelent. A rugalmas foglalkoztatás az alkalmazottak kb. 30-35 %-át érinti, amely közvetlenül azt jelenti, hogy a közszolgálatban uralkodó tradicionális, hierarchikus viszonyok mellett megjelennek a mellérendeltség különféle elemei. Ez többek között kihat a közszolgálati jogviszony keletkezésére és megszüntetésére, továbbá tartalmára. Ami a jogviszony keletkezését illeti, a hagyományos, relatív egyoldalú kinevezés mellett bizonyos szerződéses formák is megjelennek, amelyből következően a jogviszony megszűntetése is ebben a körben számos elemet átvesz a munka magánjogának intézményei közül. Ami a közszolgálati jogviszony tartalmát illeti, megfigyelhető, hogy a differenciált és rugalmas foglalkoztatási módszerek teljes mértékben nem hatják át a jogviszony tartalmát. Ennek oka az, hogy a közszolgálatot vállaló, attól függetlenül, hogy kinevezéssel, vagy szerződéssel keletkezik-e a jogviszonya, mégis közfeladatot lát el, és ez utóbbi határozza meg a jogviszony tartalmának alakulását. Mintegy összefoglalásképpen megállapítható, hogy mindegyik tagállam igyekszik differenciált foglalkoztatáspolitikát kialakítani a közszolgálat területén, ugyanakkor az állam mindenütt törekszik bizonyos egységes követelmények felállítására.

21. Elsőként a közszolgálatban foglalkoztatottak jogviszonyainak keletkezését tekintjük át, amely előtt indokolt egy általános jellegű premissza rögzítése. Ennek értelmében, ha a jogalkotó egy bizonyos fokú integrációra törekszik, úgy fokozottan kell figyelembe vennie a differenciáció követelményeit. Ez a tétel a közszolgálati jogviszony keletkezésével kapcsolatban az alábbiakat jelenti. A közszolgálati jogviszony keletkezése tekintetében formálisan jelentős különbség figyelhető meg a szűkebb értelemben vett közszolgálat és a közszolgálatban egyéb módon alkalmazottak tekintetében. Még előbbiek a szolgálatadó relatíve egyoldalú jogi aktusával létesítenek jogviszonyt – jelesül kinevezéssel – addig utóbbiaknál nem ritka a különféle szerződéses megoldás. A jogviszonyt keletkeztető két jogi tény – kinevezés, szerződés – nemcsak tartalmukban és formájukban különböznek egymástól, hanem joghatásuk – azaz az egyes jogviszonyok tartalma – is differenciált, továbbá, mint ahogy utaltunk rá, a jogviszonyok megszűntetésének módja sem azonos. Ismételjük, hogy a jelzett eltérések ellenére bizonyos különbségek csupán viszonylagosak, és ez arra vezethető vissza, hogy bármilyen foglalkoztatási formáról, módszerről legyen szó, a keret maga a tágan értelmezett közszolgálat. Ez alól legfeljebb meghatározott körben a munkaszerződéssel keletkezett munkajogviszony képez kivételt, azonban arra is példát találunk, hogy munkaszerződés alapján nincs foglalkoztatás a közszolgálatban, legalábbis nem a munkajogviszony magánjogi értelmében.

22. Az egyes országok jogában a szűkebb értelemben vett köztisztviselői jogviszony létesítése tekintetében az alábbi főbb megoldásokat lehet kiemelni.

Nagy Britanniában a Korona szolgálati viszonyainak kialakításáért a fő felelősséget a pénzügyi tárca viseli. Felelőssége kiterjed a kiválasztás, a nyugdíjazás, a képzés feltételeinek kimunkálásáért, valamint mindezek financiális megalapozásáért. A rendszer egyik meghatározó eleme, hogy pályázatot csak tervezett és betöltetlen álláshelyre lehet kiírni. A hivatalnokok kiválasztásában jelentős szerepet játszik A Civil Service Commissioners tagjait a Korona nevezi ki. Az állami szolgálatért felelős miniszter ajánlásokat fogalmaz meg a bizottság tagjainak a kiválasztás szempontjait illetően. Amennyiben a jelölt átjut a bonyolult és magas követelményeket támasztó kiválasztási eljáráson, főszabályként próbaidővel kerül alkalmazásra, amely általában két év. Ha az illető a próbaidőt sikeresen kitölti, ún. pályakezdőként indul a köztisztviselői életpályán. Jogviszonya kinevezéssel jön létre. A jogviszony keletkezésével közvetetten áll kapcsolatban, hogy az életpálya, azaz az előmenetel minden egyes eleme meghatározott kvalifikációs szinthez kötődik, és az előmenetel feltétele a korábbi kvalifikációs szint teljesítése, valamint a betöltendő kvalifikációs szinthez kapcsolódó készség megléte. E rendszerrel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a kinevezés feltétele a pályáztatási eljárás eredményessége, amely általában nyílt rendszerben történik.

Franciaországban a szűkebb értelemben vett köztisztviselői jogviszony szintén kinevezéssel keletkezik, amelynek meghatározott objektív feltételei vannak. Jellemző, hogy nem lehet a pályázók között semmilyen megkülönböztetést tenni, amely a tehetség és a képesség alapján történő megkülönböztetéstől független. A francia jog megoldása értelmében is a kinevezésnek objektív feltétele továbbá a szabad és egyébként betervezett állás betöltése. A francia köztisztviselői jogban is rendkívül jelentős a kinevezést megelőző kiválasztási rendszer, illetve a köztisztviselői pozícióba történő beiktatás, beillesztés. Jellemző, hogy a pályázat alapja a vizsga, vagy egyéb érdemeken alapuló minősítési rendszer. A pályázók közötti ranglistát a pályázatot kiíró szervtől független zsűri állapítja meg. A francia jogban mind a külső (concours externes), mind pedig a belső (concours internes) kiválasztási rendszer ismeretes. A zsűri döntése titkos, javaslatot tesz a kinevező szerv számára, amelyhez azonban a kinevezőnek nem feltétlenül kell ragaszkodnia. Lényeges korlát viszont, hogy csak a zsűri által javasolt személyek közül választhat. A francia jog szerint a kinevezés még önmagában nem alapítja meg a köztisztviselői jogviszonyt, hanem egy ún. beiktatás is szükséges, amely által a köztisztviselőt elhelyezik a neki megfelelő hierarchikus szinten, és csupán e beiktatás által kezdődik meg.

– A német jogban a köztisztviselői törvény – a közszolgálat tágabb és szűkebb fogalmának megfelelően – megkülönböztet közvetlen és közvetett tisztviselőt. Az előbbi csoporthoz tartoznak mindazok, akiknek szolgálatadójuk a Bund, az utóbbiba pedig azok a személyek, akiknek szolgálatadójuk valamilyen szövetségi testület, intézmény, vagy egyéb testület. Megjegyzendő, hogy közszolgálati jogviszonyt csak olyan tevékenységre lehet létesíteni, amely a szolgálatadó autoritását fejezi ki, továbbá olyan feladatok ellátására, amely az állam és a közélet biztonsága érdekében olyan személyek által gyakorolhatók, akik nem magánjogi munkajogviszonyban állnak. Megjegyzendő továbbá, hogy a Bundesrahmenbeamtergesetz értelmében köztisztviselőnek számít az is, aki nem a szövetséggel, illetve a Bundesbeamtergesetz-ben felsorolt szolgálatadókkal, hanem a tartományi, kommunális szervekkel, illetve intézményekkel állnak jogviszonyban, és a fentiekben említett tevékenységet látnak el. Lényeges, hogy a törvény “öffentlich-rechtlihes Dienst- und Treueverhälnis”-ről szól. A jogviszony szintén kinevezéssel keletkezik, amelynek objektív és szubjektív feltételei vannak. Attól függően, hogy milyen minőségű köztisztviselői állás betöltéséről van szó (hivatásszerű, azaz életpályára épülő, határozott időre szóló, illetve a visszahívásig hatályos jogviszonyról, stb.) a jelöltnek előzetes vizsgát kell tennie és ez a vizsgakötelezettség az életpálya egyes fokozatai közötti előmenetele során is fennáll.

– Az osztrák Beamtendienstrechtsgesetz értelmében a közhivatalnoki jogviszony létesítése kinevezéshez kötött, amelyet a törvény szerint pályázat, illetve pályázati eljárás előz meg. Az olasz jog megoldása értelmében a szűkebb értelemben vett köztisztviselők jogviszonya is kinevezéssel keletkezik, és hasonlóan a francia jog megoldásához köztisztviselőt kinevezni csak ún. tervezett és betöltetlen munkahelyre lehet. A jogszabály kivételes esetben ez alól eltérést engedélyez. A spanyol jog szerint szintén nagy jelentősége van a köztisztviselők kiválasztási rendszerének, amelynek értelmében az előre kiírt és betöltetlen állásokra meghatározott alkalmazotti vizsgák után lehet alkalmazni a köztisztviselőt. Az 1984-ben e tárgyban megalkotott törvény értelmében bizonyos követelményeket kell betartani, amelyek közül kiemelkedő az egyenlő bánásmód elve. A sikeres pályázatot követően a jelölt szintén kinevezéssel nyeri el köztisztviselői jogállását. A többi EU tagállam rendszere az eddig ismertetettekhez hasonló, megjegyzendő azonban hogy példának okáért a görög közszolgálati jogban arra találunk megoldást, hogy a pályázat kiírója a független zsűri döntésétől, illetve rangsorától csak az értékelő testülettel történő konzultációt követően térhet el. Megfigyelhető továbbá, hogy a nyílt pályázati rendszert viszonylag töri az a gyakorlati megoldás, amelynek értelmében a kifejezetten erre alapított felsőoktatási intézményben elnyert diploma (ld. Franciaország, Spanyolország, Görögország) bizonyos privilégiumot biztosít a jelöltnek.

23. Amennyire egységesnek tűnik a szűkebb értelemben vett közszolgálati jogviszony keletkezése, annak jogi ténye és eljárási mechanizmusa, olyannyira változatos képet mutat az e körön kívüli közszolgálati jogviszonyban lévők jogállásának megalapozása.

– Nagy Britanniában, a közjog-magánjog elkülönülés, formájában, módszerében és tartalmában korántsem olyan éles, mint az európai kontinentális jogrendekben. Ennek megfelelően tágabb értelemben vett közszolgálatban foglalkoztatottak jogviszonya általában kinevezéssel keletkezik. Így az önkormányzatok, azok képviselő testületei vagy hivatalai nevezik ki a szociális szolgálatok igazgatóit, az oktatási, kulturális intézmények vezetőit, stb. A kommunális autonómia rendkívül fontos és évtizedek óta változatlan. A közszolgálatban foglalkoztatottak közül az egyik legjelentősebb kört a Nemzeti Egészségügyi Szolgálat jelenti. A National Healt Service rendszerében kétszintű igazgatás valósul meg, egyrészről a regionális, egészségügyi szolgálat másrészről a kerületi vagy helyi egészségügyi szolgálat hálózata. Az egyes régiók, illetve a helyi intézmények vagy szolgálatok vezetőit kinevezik, de jellemző, hogy a konkrét orvosi tevékenységet ellátók e szolgálattal egyéni szerződéseket kötnek. Annak ellenére, hogy utóbbiak jogviszonyának tartalma szinte teljes egészében magánjogi, jogviszonyuk státuszát mégis közjoginak minősítik, őket állami alkalmazottnak tekintik, sőt a szolgálatok vezetőit egyenesen hivatalnokoknak titulálják. Státuszuk egyébként hasonlatos a kommunális közoktatási szolgálatban foglalkoztatottakéhoz, akiknek jogviszonya főszabályként szintén szerződéssel keletkezik, azonban jogviszonyuk közjogi jellegét senki nem vonja kétségbe. A tágabb értelemben vett közszolgálat további jelentős területe az ún. közjogi vállalkozások és az ágazati feladatokhoz közvetlenül nem kapcsolódó közjogi intézmények alkalmazottainak jogviszonya. Általában elmondható, hogy e vállalkozásoknak a vezetőit a Kormány, illetve a Kormány valamely tagja nevezi ki, az alkalmazottak azonban munkaszerződéssel létesítenek jogviszonyt. Az ún. nem ágazathoz kötött intézmények közül kiemelkedik a felsőoktatás helyzete. Az egyetemek eredetileg önálló testületek voltak és ezt a státuszukat az I. világháború végéig meg is őrizték. Később tevékenységüket egyre inkább a Pénzügyminisztérium befolyásolta, ugyan az egyetemek irányában létesített államilag finanszírozott alapítvány, illetve egyéb intézmények közjogi jellegét vitatják, mindenesetre napjainkra elfogadottá vált, hogy az érintett egyetemek inkább közjogiak, de ennek ellenére az egyetemi tanerőket nem tekintik hivatalnokoknak, állami alkalmazottaknak, illetőleg közszolgálati alkalmazottaknak. Ebben az esetben tehát mintegy látványosan elválik az intézmény közjogi jellege és az alkalmazottak jogi státusza.

– A francia közszolgálati jogban a tágabb értelemben használt közszolgálatban foglalkoztatottak tekintetében többfajta csoportosítás lehetséges. Létezik az állami közszolgálati alkalmazottak, az önkormányzatok hivatalnoknak nem minősülő alkalmazottak, az egészségügyi szolgálat alkalmazottainak és végezetül a magánjogi szerződéssel alkalmazott közszolgálati dolgozók csoportja. Ami az első kategóriát illeti, nem hivatalnok az, aki valamilyen közjogi feladatot részmunkaidőben, illetőleg valamilyen szezonális, vagy alkalomszerű feladatot lát el. Ebbe a körbe tartozhatnak akár azok a magasabb hivatalnokok is, akiknek alkalmazását a Kormány külön rendeletben döntötte el konkrétan meghatározott számú és előre rögzített feladatkörű álláshely betöltésére. Végezetül ide tartoznak azok, akik nem tartoznak egyetlen ágazathoz, testülethez sem, munkájuk azonban szervesen kötődik ezek tevékenységéhez. Őket általában határozott időre alkalmazzák. A jogviszony általában kinevezéssel keletkezik, azonban az utolsóként említett csoport jogviszonya munkaszerződéssel, főszabályként három év időtartamra létesül. Az 1986. évi januári dekrétum minimális feltételeket rögzít csupán a hivatalnoknak nem minősülő állami alkalmazottak tekintetében. Az önkormányzati hivatalnoknak nem minősülő alkalmazottakra nagyjából az előbb ismertetett szabályok vonatkoznak, általában határozott időre létesített jogviszonyokról van szó, vagy szezonális, illetve alkalomszerű feladatok ellátásáról. Amennyiben a besorolási rendszer szerint valamilyen magasabb szintű tevékenységre alkalmaznak hivatalnoknak nem minősülő közszolgálati alkalmazottat, hasonló kiválasztási eljáráson kell keresztül mennie, mint a hivatalnoknak. Ebben az esetben jogviszonya általában kinevezéssel keletkezik. A már említett statútum szerint mindazokban az esetekben, amikor a közjogi egészségügyi intézményekben hivatalnoknak nem minősülő személyt alkalmaznak, a közjogi szabályok érvényesülnek, azzal, hogy jogviszonyuk szerződéssel keletkezik, és a jogviszony tartalmát egyes elemeiben a magánjog szabályi szerint kell megítélni. A magánjogi szerződéssel alkalmazott személyek jogviszonyaira egyebekben általában a magánjogi szabályokat kell alkalmazni, azzal azonban, hogy az alkalmazottak egyes kategóriájára bizonyos közjogi klauzulák vonatkoznak. Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a hivatalnokoknak nem minősülő közszolgálati alkalmazottak rendkívül heterogén csoportot alkotnak, a rájuk vonatkozó szabályozás sem egységes és megfigyelhető, hogy az egyes külön jogszabályok hol a közjogi klauzulát alkalmazzák, hol pedig a hivatalnokokra vonatkozó szabályozás épít be magánjogi klauzulákat. Mindebből azt a következtetést lehet levonni, hogy a rendszer döntően teleologikus alapon épül fel, azaz pragmatikus, célszerűségi megfontolások húzódnak meg a szabályozás mögött.

– Németországban a közszolgálatban nem hivatalnokként alkalmazottakra alapvetően a magánjog szabályai érvényesülnek, azonban lényeges modulációkkal és bizonyos korlátozásokkal. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a jogrend tekintetbe veszi az adott szolgálat célhoz kötöttségét, és ennek megfelelően alakította ki sajátos szabályozórendszerét. Ebből a szempontból egyedülálló a kollektív szerződések hálózata, amely átfogja szövetségi, tartományi és helyi szinten a közszolgálati alkalmazottak jogviszonyait. Ennek megfelelően a szabályozás súlypontja a Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT), amelyet kiegészít a Manteltarifvertrag für Arbeiter des Bundes, a MTV für Arbeiter der Länder, és a BMTV für Arbeiter der Gemeinden. A BAT meghatározza a munkaszerződés tartalmi elemeit, valamint részletesen rögzíti a munkafeltételeket. Az alkalmazás objektív és szubjektív feltételein túl rendelkezik az alkalmazott alapvető kötelezettségéről, az áthelyezés, átirányítás feltételeiről, a munkaidőről a besorolásról, valamint az ennek megfelelő díjazásról, a szociális gondoskodás intézményéről, továbbá a jogviszonyok megszüntetésével együtt járó néhány intézményről. Lényeges, hogy ez a kollektív megállapodás jóval több, mint általában a versenyszférában megkötött hasonló jellegű megállapodások, hiszen a szolgálatadó oldalán maga a szövetség, a tartományok, és valamennyi közszolgálati munkaadói szervezet jelen van.

– Az osztrák Vertragsbedienstetengesetz a már említetteknek megfelelően kiterjed mindazokra, akik a közszolgálatban szerződéssel kerülnek alkalmazásra. A jogszabály külön felsorolja azokat, akikre valamilyen ok miatt a törvény hatálya nem terjed ki. Lényeges, hogy a törvény hatálya alá tartozó álláshelyek tervezése a költségvetési törvény feladata. A törvény részletesen rendelkezik az alkalmassági követelményekről, majd meghatározza a szolgálati szerződés (Dienstvertrag) tartalmát. A szerződést határozott, határozatlan időtartamra lehet megkötni, de a felek külön rendelkezhetnek a próbaidőről is. A jogszabály tételesen rendezi a szerződéses alkalmazottak jogviszonyának tartalmát, valamint az áthelyezés lehetőségét, feltételeit, valamint ebben a tekintetben az alkalmazott védelmének szabályait. A magán munkajogtól való legjelentősebb eltérést a fizetési osztályok és az ezekhez tartozó fizetési fokozatok jelentik. A törvény a szerződéses alkalmazottakat öt osztályba sorolja be a szolgálat kvalitási szintje alapján. Emellett a jogszabály rendelkezik az egyéb juttatásokról is. A törvényben a díjazás szempontjából külön fejezetet képeznek az oktatási intézmények szerződéses alkalmazottai. Végezetül a Vertragsbedienstetengesetz szabályozza az egyes jogviszonyok megszűnésének, illetve megszüntetésének módjait.

– Az olasz közszolgálati jog rendszerében külön kategóriát képez az ún. magánjogi szolgálati jogviszony, amelyet egyrészről élesen megkülönböztetnek a köztisztviselők jogviszonyaitól, másrészről pedig a magánjog alá tartozó szolgálati jogviszonyoktól. Mint ahogyan korábban említettük, az olasz közszolgálati jogban talán a többi kontinentális tagállam szabályozásánál is erőteljesebben, általánosnak mondható a hierarchikus úgymond hivatalnoki jogviszony és ehhez képest kivételnek számít a közszolgálatban magánjogi szerződéssel alkalmazottak rendszere. Ez a megállapítás annak ellenére igaz, hogy egyre több jel mutat arra, hogy a közszolgálat számos elemét Olaszországban is magánjogi szolgálati szerződés alapján oldják meg. Azokon a területeken viszont, ahol ez a “privatizálás” megtörtént, főszabályként a magán munkajog szabályai érvényesülnek, akár oly módon is, mintha magán munkáltatóval állnának ezen alkalmazottak munkajogviszonyban. Főszabályként ezek a magánjogi foglalkoztatási jogviszonyok szerződéssel keletkeznek, formálisan tehát kétoldalú megállapodásról van szó annak ellenére, hogy tartalmi oldalról szemlélve, mintegy blanketta-szerződésekről van szó, amelyek lényegüket tekintve nem sokban különböznek egy kinevezési okirattól. Formálisan nincsenek olyan általános alkalmazási feltételek, mint amelyeket a köztisztviselőknél láttunk, megjegyzendő azonban, hogy a gyakorlatban megfogalmazódtak és alkalmaznak bizonyos minimális feltételeket.

– A spanyol közszolgálati jogban a közigazgatásban foglalkoztatott nem hivatalnoknak minősülő alkalmazottak, illetve munkavállalók száma jóval kevesebb, egyrészről mint a hivatalnokok létszáma és csekélyebb, mint az EU-tagállamok többségében. Az 1984. évi 30. törvény feljogosítja az illetékes minisztereket, hogy megjelöljék azokat az állásokat, illetve státuszokat, amelyeket az ellátandó feladatra való tekintettel csak hivatalnokkal, köztisztviselővel lehet betölteni. Ebből következően adott a lehetőség, hogy meghatározzák azokat a területeket is, ahol kivételképpen nem hivatalnoknak minősülő alkalmazottak is foglalkoztathatók. A törvénynek ezt a rendelkezését azonban a spanyol alkotmánybíróság 1987-ben alkotmányellenesnek minősítette és 1988-ban a hivatkozott rendelkezést módosították. A szabályozás egyértelműen rögzítette, hogy a közigazgatási tevékenység lényegét tekintve közjogi jellegű, ebből következően csak hivatalnokokkal tölthető be, és végezetül egyes munkahelyeket csak konkrét esetekben, konkrét feltételekkel lehet munkavállalókkal, azaz magánjogi szerződés alapján és jogviszonyban ellátni. A gyakorlat szerint erre akkor kerül sor, ha a feladat periodikus, nem folyamatos, nem állandó szükséglet kielégítésére irányul, ha a tevékenység túlnyomó részben kereskedelmi vagy üzleti jellegű, mint például az őrző-védő szolgálat ellátása, portaszolgálat, a kiszolgáló épületekben való szolgálatteljesítés, egyéb technikai feladatok, amelyek olyan ismeretet kívánnak, amelyek teljesen függetlenek a köztisztviselők által ellátandó feladatokhoz szükséges ismeretektől. A közigazgatásban, illetve a közszolgálatban alkalmazott munkavállalókra döntően az Estatuto de los Trabjadores (gyakorlatilag a spanyol Munka Törvénykönyve) 35. § (2) bekezdése alkalmazandó, amely döntően a munkajogi normákat rendeli irányadónak tekinteni. Ennek ellenére megtalálhatók azok az elemek, amelyek jelzik, hogy a munkavállalókat nem a magán, hanem a közszférában alkalmazzák. Így az 1984. évi 30. törvény meghatározza az alkalmazás feltételeit, amelyeket további végrehajtási szabályok részleteznek. A hivatalnokok kiválasztásánál érvényesülő szempontok közül néhány a munkavállalók kiválasztásánál is megtalálható, amely a rendszer átláthatóságát biztosítja. 1992-től az említett munkavállalók alkalmazásának is feltétele a pályáztatás, illetve az álláshelyek nyílt kiírása. Ez is azt mutatja, hogy a spanyol közszolgálatban a munkavállalók a hivatalnokok munkáját segítik elő, illetve kiegészítik, és korántsem mellékes, hogy ki nyeri el az állást. Egyes állások betöltéséhez a leendő munkavállalónak is vizsgát kell tennie, azaz maga az eljárás nagyfokú hasonlóságot mutat a köztisztviselők kiválasztásának mechanizmusához. A munkavállalók munkába állítása során szintén alkalmazható próbaidő stb.

24. A közszolgálatban nem köztisztviselőként foglalkoztatottak jogállását főszabályként mintegy meghatározza a jogviszonyukat keletkeztető jogi tény. Jogállásuk attól függ, hogy milyen feladatokat látnak el. Így léteznek olyan alkalmazottak, akik ténylegesen szinte azonos tevékenységet folytatnak a közhivatalnokokkal, ugyanakkor nem képviselik az állam, vagy az önkormányzat autoritását, viszont fontos közérdek fűződik ahhoz, hogy jogviszonyuk keletkezése, tartalma, megszüntetése a közjog hatálya alá tartozzon. (Oktatás, kultúra, egészségügy, szociális ellátás, stb.)

25. A közszolgálatban foglalkoztatottak jogállása szempontjából rendkívül lényeges jogviszonyuk tartalma. Ami a szűkebb érelemben vett közszolgálatot illeti, a jogviszony tartalmának trendje nagyjából azonos. Mindenütt megtalálhatjuk a jogviszony tartalmát meghatározó alapvető magatartási szabályokat.

– Így pl. Nagy-Britanniában a Civil service Pay and Conditions of Service Code tartalmaz általános előírásokat a jogviszony tartalmát illetően. Kiemelendő, hogy a hűség, illetve a lojalitás kötelezettségén túlmenően a politikai magatartást illetően három nagyobb csoportot különböztetnek meg, úgymint a politikai magatartásában szabad tisztviselőket, a politikai magatartásukban korlátozott tisztviselőket, végezetül a kettő közötti csoportot, akik ugyan kifejthetnek bizonyos politikai tevékenységet, azonban nem indulhatnak sem a nemzeti, sem az Európai Parlament választásokon.

–Franciaországban a közszolgálati jogviszony tartalmát illetően meghatározó az 1983-ban megalkotott 634. sz. törvény. Ennek értelmében a közszolgálati dolgozó köteles egész szakmai tevékenységét annak a feladatnak áldozni, amelyet ellát. Lényeges, hogy semmilyen egyéb, haszonszerzésre irányuló magántevékenységet nem folytathat. A szűkebb értelemben vett köztisztviselő úgymond engedelmességi kötelezettséggel tartozik, ami nem jelent mást, mint a hierarchiában betöltött helyének és kötelezettségének megfelelően eleget kell tennie a megfelelő utasításoknak. Kivétel természetesen ez alól az a helyzet, ha nyilvánvalóan jogellenes utasítást kap, amely egyben a közszolgálat tekintélyét is veszélyezteti. A köztisztviselőnek be kell tartania a szakmai-etikai követelményeket is, amelyek egy része összeférhetetlenségi szabályokat tartalmaz, másrészt pedig a hivatalának gyakorlása közbeni semlegességet fogalmaznak meg. A köztisztviselőt terheli egy eléggé széles körűen megfogalmazott titoktartási kötelezettség, ugyanakkor az állampolgárok felé széles körű tájékoztatásadási kötelezettséget is megfogalmaz a statútum. Meghatározott köztisztviselői réteget, illetve csoportot, vagy szintet terheli az ún. mobilitási kötelezettség, amely azt jelenti, hogy meghatározott testületek között áthelyezhetők és ott korábbi beosztásuknak megfelelő munkavégzésre kötelezhetők. A jogviszony tartalmát illetően jelentősek a közszolgálaton kívüli magatartásbeli kötelezettségek. Meghatározott köztisztviselőknek kötelezettsége a számukra kijelölt helyen történő lakás. A leglényegesebb azonban a köztisztviselőhöz méltó magatartás tanúsítása, amelynek követelményei tételesen ugyan nincsenek megfogalmazva, azonban a statútum utal a nyilvánvalóan helytelen, illetve elitélendő életvitel tilalmára, amely adott esetben nem csupán a köztisztviselőre, hanem közeli hozzátartozóira is kiterjed. Ugyanakkor bizonyos jogokat is megfogalmaz a statútum, így – többek között – az egyéni alapjogok közül biztosítja a vélemény-nyilvánítási szabadságot azzal, hogy ez a jog nem sértheti a hivatala gyakorlása közbeni semlegességet. A statútum részletesen szabályozza az illetményrendszert, továbbá meghatározott tisztviselők esetében az ún. gondoskodási kötelezettséget, a munkaidőt, a pihenőidőt, valamint a felelősségi viszonyokat. A szabályozásnak rendkívül lényeges eleme a köztisztviselői jogviszony módosítása egyes eseteinek rendezése. Ennek megfelelően a teljes, illetve a részmunkaidős foglalkoztatás, továbbá az ún. készenléti állapot stb. eseteit, valamint az egyes testületek közötti váltást szintén részletesen szabályozza a többször idézett jogszabály.

Németországban a közszolgálati törvény külön fejezetet szentel az egyes életpálya típusoknak, annak megfelelően, hogy a köztisztviselő milyen szintű szolgálatot lát el. Így külön életpálya rendszert alakítottak ki az ún. egyszerű szolgálatot, az ún. közép tisztviselő, valamint a magasabb szolgálatot ellátók számára. A jogszabály rendelkezik a próbaidőről általában, illetve a vezető állást betöltő tisztviselők vonatkozásában is. A törvény értelmében a közszolgálati dolgozó a szolgálatadón belül áthelyezhető, és ehhez nem kell hozzájárulása abban az esetben, ha ugyanazon életpálya rendszeren belül marad. Szolgálati érdekből a köztisztviselő az egyes szolgálatadók között is áthelyezhető, azonban az alapdíjazása, előmeneteli rendszere nem változhat. A jogszabály értelmében, egyes esetekben a szolgálatadók közötti áthelyezéshez a köztisztviselő egyetértése is szükséges. A köztisztviselő kötelességei általában kötődnek a szolgálathoz, és valamint részletesen rögzíti a jogszabály a melléktevékenység lehetőségeit, illetve korlátjait. A jogok tekintetében kiemelkedő jelentősége van a szolgálatadó gondoskodási kötelességének, amely meglehetősen széleskörű. A köztisztviselő jogvédelme tekintetében figyelemreméltó a panaszjogi és a bírói út kettősége, amely egyébként szinte valamennyi EU-tagállamban megfigyelhető.

– Az osztrák Beamtendisenstrechtsgesetz értelmében a köztisztviselői jogviszony tartalma az általános munkajogi tartalmon túl tartalmazza a hűségkötelezettséget, a pártatlan hivatalvezetést, a titoktartási kötelezettséget, valamint a lelkiismeretes munkavégzést. A közhivatalnok köteles hivatalán kívül is a közszolgálathoz méltó magatartást tanúsítani. A hivatalnok melléktevékenysége jelentősen korlátozott.

– Az olasz közszolgálati jogban a köztisztviselői jogviszony tartalmát meghatározza az ún. hűség-kötelezettség, amelynek alapján a köztisztviselőnek kötelessége tevékenysége során a hivatali, illetve az államérdekeket figyelembe venni. Ez a kötelezettség magában foglalja a titoktartási kötelezettséget, valamint egyéb, magatartási kötelezettségeket. Karakterisztikusan jellemzi a köztisztviselői jogviszonyt a speciális gondossági kötelezettség, amely közelebbről azt jelenti, hogy a köztisztviselő a számára megállapított magas követelmények szerint köteles munkáját ellátni, köteles biztosítani a folyamatos magas színvonalú munkavégzést, továbbá azt, hogy nem vállalhat olyan egyéb kötelezettséget – az összeférhetetlenségen túl – amely hivatali munkáját, illetve kötelezettségeinek teljesítését gátolná. Rendkívül lényeges a törvényesség betartása, amely bizonyos értelemben a köztisztviselő úgymond relatív függetlenségét is biztosítja. A szorosabb értelemben vett és hivatalhoz kötött kötelezettségein túl a köztisztviselőt terheli a méltó magatartás tanúsításának kötelezettsége is. A köztisztviselő jogainak sorában rendkívül lényeges a munkahelyhez való joga, amely közelebbről azt jelenti, hogy a köztisztviselői jogviszony megszüntetését csak törvényben meghatározott esetekben lehet megszüntetni, illetve őt hivatalából eltávolítani. Joga van továbbá ahhoz, hogy olyan munkát végezzen, amely megfelel a közszolgálati hierarchiában betöltött státuszának. Ezek mellett megilletik azok a jogok, amelyek általában a munkavállalókat megilletik (díjazáshoz való jog, szabadidőhöz való jog stb.). A jogszabályok ezen túl részletesen rendelkeznek a köztisztviselő felelősségéről, valamint a köztisztviselői jogviszony módosításáról. Ebben a körben bizonyos köztisztviselői réteg esetében szintén nagy jelentőségű a köztisztviselő mobilitási képessége. Ebbe a körbe sorolható továbbá a készenléti (rendelkezési) állomány stb. szabályozása.

– A spanyol közszolgálati jogban a köztisztviselői jogviszony tartalmának leglényegesebb pontjai még a századfordulóra vezethetők vissza, nevezetesen az 1918. július 22-én megalkotott Ley de Bases de los Funcionarios Públicos-ra. Ez a jogszabály szisztematikusan felsorolja a köztisztviselő jogait és kötelezettségeit, illetve szabályszerű katalógust készít mindezekről. Ennek a törvénynek számos eleme az 1964. évi köztisztviselői törvény által elismerést nyert, és 1984-ben is továbbél. Ami a köztisztviselő jogait illeti, több részjogosítvány a hivatal gyakorlásához való jogát erősíti meg, részletesen szabályozzák munka díjazását, továbbá a meghatározott többletteljesítmények ellenértékét. A köztisztviselőt magától értetődően megilletik a hagyományos munkavállalói jogok azzal, hogy számos privilegizált joggal is rendelkezik (külön munkaidő-kedvezmények, illetve szabadságok), illetve meglehetősen széleskörű szociális gondoskodás, például gyermek születése, lakóhely megváltoztatása stb. esetén. Lényeges, hogy a köztisztviselőkre külön szociális biztosítási jogszabályok vonatkoznak, amelyek egy részét a 70-es évek közepén, másik részét pedig a 80-as évek végén fogadták el. Mindezzel szemben a köztisztviselőt terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek általában az EU-tagállamokban megtalálhatók, így a hűség-kötelezettség, a viszonylag széles terjedelmű engedelmességi kötelezettség, amelybe beletartozik a jogszabályoknak történő alávetettség még abban az esetben is, ha saját szakmai meggyőződésével ellentétes. A nyilvánosság felé terheli a köztisztviselőt a fair, illetve korrekt magatartás, továbbá bánásmód, illetve általában a köztisztviselőkhöz méltó magatartás tanúsítása. Meghatározott tevékenységet gyakorló köztisztviselőt terheli a számára kijelölt lakóhelyen való tartózkodás kötelessége, illetve bizonyos köztisztviselőt a mobilitás kötelessége. Ennek megfelelően alakítja ki a spanyol közszolgálati jog is a köztisztviselők felelősségét, valamint a köztisztviselői jogviszony megszüntetésének a szabályait.

26. A közszolgálati jogviszony tartalma jól tükrözi a hierarchikus alá-fölérendeltségi kapcsolatot. A közszolgálatot vállaló kötelezettségeinek egy része általános munkavállalói kötelezettségként értelmezhető, azonban különlegességét mégis az adja, hogy az érintett munkavállaló közfeladatot lát el. Ennek megfelelően a közvetlenül a szolgálathoz kapcsolódó kötelezettségei is szigorúbbak, mint általában a magán munkajog által szabályozott munkavállalóé. Ez megfigyelhető a munkaidő, az áthelyezhetőség, általában a közszolgálati dolgozó mobilitása, a fokozottabb gondossági mérce, a pártpolitikai semlegesség, a titoktartási kötelesség, valamint a szigorú felelősségi viszonyok tekintetében. Ez utóbbival kapcsolatban megjegyzendő, hogy a közszolgálat sem mentesülhet általában a szolgáltatások azon sajátosságának következményeitől, amely a kártérítés biztosításában ölt testet. Ennek megfelelően találunk arra példát, hogy meghatározott közszolgálati tevékenységek vonatkozásában a szolgálatot adó felelősségbiztosítást köt, amely mintegy védi őt is és az eljáró köztisztviselőt is a köztisztviselői tevékenységgel kapcsolatban okozott kárfelelősségtől. A kötelezettségek külön kategóriáját képezi az összeférhetetlenségi, valamint az egyéb magatartásbeli kötelezettségek köre. Általában megfigyelhető, hogy a közszolgálatot vállalók egyéb tevékenységet nem folytathatnak – kivétel ez alól meghatározott szellemi, tudományos tevékenység – sőt, arra is találunk példát, hogy a közszolgálati dolgozó meghatározott köre még az állami tulajdonú vállalkozásokban sem tölthet be semmilyen tisztséget. Egyes csoportok vonatkozásában ez érvényes a hozzátartozók meghatározott körére is. Rendkívül lényegesek a magatartásbeli kötelezettségek és ezen belül is bizonyos morális elvárásoknak való megfelelés.

A kötelezettségekkel szemben olyan jogok állnak, amelyek egyes esetekben jóval meghaladják a versenyszférában tapasztalható munkavállalói jogokat. Ezek egy része szintén közvetlenül kapcsolódik a szolgálathoz, mint például a speciális díjazás, előmenetel biztosítása, valamint egyéb kedvezmények és juttatások. Másrészről a szolgálathoz közvetetten kapcsolódó szociális ellátások rendszere figyelemre méltó, amely kiterjed az önálló társadalombiztosítási rendszerre, valamint a hozzátartozók meghatározott köréről történő gondoskodásra. Mindehhez képest némileg változatosabb képet mutat a tágabb értelemben vett közszolgálati jogviszony tartalma, amelyet alapvetően az határoz meg, hogy a jogalkotó a szigorúbb közjogi, vagy a magánjogi szabályozást alkalmazza. Egyes esetekben – pl. az osztrák jogban – a szerződéses jogviszony-keletkezés ellenére a jogviszony tartalma meglehetősen hasonlít a szűkebb értelemben vett közszolgálat tartalmához.

27. A közszolgálati jogviszony egészét meghatározó elem az előmeneteli és a díjazási rendszer. Ezen a területen sem lehet egységes, mindenki által elfogadott rendszert találni, a díjazási elvek és módszerek kialakítása nagymértékben függ a közszolgálati életpályára vonatkozó szabályozástól.

Nagy-Britanniában a Crown Servants díjazása alapvetően a Pénzügyminisztériumtól függ, a gyakorlatban azonban a díjazási feltételek – beleértve a konkrét fizetések mértékét – egy eléggé bonyolult konzultációs eljárás során fejlődtek ki. Az állami szolgálatban elismert nyolc szakszervezet tárgyal a Korona képviselőivel, magát az eljárást, illetve az eljárás keretét az ún. Withley Councils System névvel illetik. Mind ágazati, mind helyi szinten ebben a rendszerben végzik a konzultációkat, amelyek eredményét veszi figyelembe a kormány a bérek végső meghatározásánál. Megfigyelhető, hogy helyi szinten nem minden esetben a szakszervezetekkel, hanem egyéb képviseletekkel történnek tárgyalások. E tárgyalások során általában nem csak a konkrét díjazásról, hanem egyéb foglalkoztatási feltételekről is döntés születik. Maga a fizetési rendszer több fokozatra tagozódik, ezen belül több osztályra, továbbá mindenütt meghatározzák a minimum és maximumfizetéseket. A fizetési skála a teljes munkaidőben foglalkoztatottakra vonatkozik, amelyből vezethető le a részmunkaidőben alkalmazottak fizetése. Az egyéb foglalkoztatási (anyagi) feltételek átfogják a közvetlen díjazáson kívüli juttatásokat is. Az angol közszolgálati (tisztviselői) fizetési rendszer egyik lényeges eleme a fair comparison elve, amely a II. Világháborút követően 1955-től érvényesül. Ennek a lényege, hogy a hasonló munkát a köztisztviselői szférán kívül végzendők béréhez lehessen hasonlítani a köztisztviselők bérét. Ennek figyelemmel kísérésére hozták létre az ún. Pay Research Unit-ot, amely azt kontrollálja, hogy ez az elv mennyiben érvényesül. A magasabb fizetési osztályokban a bérek ellenőrzését egy ún. Top Salaries Review Board végzi.

– Franciaországban a köztisztviselők díjazási rendszere meglehetősen centralizált, és alapvetően követi a rendszer szerkezetét meghatározó corps-felépítést. A kormány meghatározott egy általános díjazási index rendszert, amely az alapilletmény emelésének tekintetében a közszolgálat minden résztvevőjére vonatkozik. Egy átfogó – teljességre törekvő – bérhálózat (táblarendszer) rögzíti a lehetséges költségeket. A corps-rendszer alapján három kategóriában állapítja meg a minimális és a maximális bérpontokat. Az alapbér is az egyes alkalmazotti kategóriákhoz kötődik, és tekintetbe veszi a képzettségi szintet, a szolgálati idő hosszát, a szociális és a földrajzi körülményeket,illetve adottságokat, valamint meghatározott bonus (primes) feltételeket, amelyek a kellő és indokolt differenciálást szolgálják az egyes állások között. Elemzők megjegyzik, hogy a közszolgálatban a bérek differenciáltsága szűkebb mezsgyéjű, mint a versenyszférában, annak ellenére, hogy az eltérő sajátosságokat kifejezni hivatott bonus rendszernek a 90-es évektől egyre nagyobb jelentősége van. Ez ugyanis valamelyest rugalmasságot biztosít az amúgy rigid díjazási rendszerben. Végezetül megjegyzendő hogy a maastrichti fiskális politika követelményeinek szem előtt tartásával a 90-es évek végétől a kormány által kialakított sarokszámokat a szociális partnerekkel is egyeztetik.

– Németországban a szűkebb értelemben vett közszolgálat (amely a hatályos magyar szabályozásnál jóval szélesebb körű) díjazására a Bundesbesoldungsgesetz rendelkezései vonatkoznak. A törvény fizetési osztályokat és fokozatokat állít fel, mindenkire kiterjedő hatállyal. Ebben meghatározza a kötelező alapilletményt, továbbá a különféle jogcímeken járó egyéb pótlékok feltételeit, rendszerét és mértékét. A törvény hatálya – a leírtaknak megfelelően – mindenkire kiterjed, így valamennyi hivatalnokra, a díjazás szempontjából a bírákra, valamint a Bundeswehr állományára.

– Ezzel szemben Ausztriában a Beamtendienstgesetz 62. §-a csupán annyit rögzít, hogy a hivatalnokok díjazása külön jogszabályok szerint történik. Ennek megfelelően az egyes tisztviselői rétegekre külön jogszabályok állapítják meg a díjazás rendszerét, egyébiránt a német rendszerhez hasonlóan. Olaszországban a 80-as évektől kezdődően a hivatalnokok kilenc osztályba kerültek besorolásra, amelynek kritériumait jogszabály részletesen rögzítette. Mindegyik osztály további fokozatokra tagozódik. A közszolgálati kerettörvény ennek megfelelősen alakította ki a díjazás rendszerét. Az olasz szabályozással összefüggésben megemlítendő, hogy az egyes osztályokra vonatkozó differenciálás nemzeti kollektív szerződés által rögzített. Ezen belül az egyes ágazatok – egészségügy, oktatás, központi igazgatás stb. – szintén kialakították a megfelelő differenciált díjazási rendszert. Figyelemreméltó, hogy – ágazatoktól függően – az összes díjazás mintegy 80 – 95 %-a e kollektív szerződésben került meghatározásra, míg a fennmaradó rész elosztása alsóbb szintű megállapodások által történik. Spanyolországban a jelenleg uralkodó bérrendszert az 1984. évi közigazgatási, illetve közszolgálati reform alakította ki. A rendszer két alapvető összetevőből áll, úgymint az alapdíjazásból és a kiegészítő díjazásból. Az alapbér elsősorban a képzettségi szinthez kapcsolódik (ez jelenleg öt osztályból áll), valamint a szolgálati idő játszik szerepet.

28. A díjazás, illetve az előmeneteli rendszer tekintetében szintén nem találunk általános, egységes, mindenütt alkalmazható megoldást. Egyes országokban a díjazás rendszere mindenkire kiterjedő egyetlen jogszabályban kerül rögzítésre, máshol több jogszabály rendelkezik erről. Egy bizonyos tendencia azonban megfigyelhető. A jövedelem meghatározó részét az alapbér jelenti, amely az adott személy státuszához kapcsolódik. Ennek a következőkben annyiban lesz jelentősége, hogy a kinevezés és a beosztás (pl. vezetői) nem válik el élesen egymástól, pontosabban az érintettet már egy meghatározott státuszba nevezik ki, és az ehhez kapcsolódó díjazás már önmagában is a stabilitást szolgálja. (Ld. ezzel ellentétesen a hazai szabályozást.)

29. Ami a tágabb értelemben vett közszolgálatot illeti, szintén eltérő megoldásokkal találkozunk. Ismeretes olyan konstrukció, amelyben a díjazás rendszere valamennyi közszolgálati jogviszonyra kiterjed, de létezik olyan is, amelyben a tágabb értelemben vett közszolgálatban állókra külön rendszert alakítottak ki. Ebből a szempontból külön figyelmet érdemel a német BAT (Bundes-Angestellten-Tarifvertrag), s az osztrák Vertragsbedienstetengesetz. Mindkettőnek közös sajátossága, hogy a közszolgálatban foglalkoztatottak bérét aprólékosan, besorolásszerűen, a szűkebb értelemben vett közszolgálatban foglalkoztatottak díjazásával azonos elvek alapján rendezik.

30. A közszolgálati jogviszony megszűnésének, illetve megszüntetésének tényállásai kötődnek az egyes jogviszonyok keletkezési tényállásaihoz. Általában elmondható, hogy a szűkebb értelemben vett köztisztviselői réteg jogviszonyának megszűnési, illetve megszüntetési rendszere kötött, amelynek alapvető jellemzője, hogy a köztisztviselőt csak törvényben meghatározott tényállások alapján lehet elmozdítani. Ami a megszűnést illeti – miután költségvetési finanszírozásról van szó – mindenütt a jogviszony megszűnésének, vagy megszüntetésének jogalapja egy meghatározott életkor elérése. Egyes országokban ezt követően – általában egy évig – még lehet határozott időtartamra jogviszonyt létesíteni, azonban ennek lejárta után az érintettet köztisztviselőként általában nem lehet alkalmazni. A jogviszony megszüntetésének tényállásai az egyes vizsgált országokban nagyjából hasonlóak, és mindenütt megfigyelhető a köztisztviselő jogvédelmének kiemelkedő fontossága. Természetesen az ún. nem életpálya tisztviselők jogviszonyának megszűnése, illetve megszüntetése a jogviszony rendeltetéséhez kötött. Így pl. a határozott időre létesített jogviszony megszűnik az idő lejártával, a feladat teljesítésével, a visszahívásig létesített jogviszony visszahívással (nem azonos a fegyelmi büntetéssel) bármikor megszüntethető stb. A köztisztviselőnek nem minősülő közszolgálati alkalmazottak jogviszonyának megszűnése, megszüntetése egyrészről attól függ, hogy milyen jogi ténnyel keletkezett a jogviszonya (kinevezés, szerződés, stb.), valamint attól, hogy jogviszonyának tartalmát mennyiben hatják át közjogi vagy magánjogi elemek. Ennek függvényében egyes országok megoldása jobban kötődik a közjog által alkalmazott technikákhoz, míg más helyütt sokkal inkább a magánjogi szerződés-megszüntetési rendszer elemeit alkalmazzák.

31. Részkövetkeztetések. A közszolgálat szűkebb és tágabb értelemben vett szabályozása során alapvetően két szabályozási szemlélet alakult ki. A 9. pontban már említetteknek megfelelően ismeretes egy zártabb közjogias rendszer, amelyben bizonyos tevékenységek, illetve foglalkozások relációjában érvényesül a magánjogi elemek hatása. Létezik ugyanakkor egy ennél liberálisabb, mondhatni rugalmasabb rendszer, amely a tágabb értelemben vett közszolgálatban foglalkoztatottak tekintetében nagyobb teret enged a magánjog érvényesülésének. Ez utóbbival kapcsolatban azonban megjegyezzük, bármennyire is magánjogi alapozású bizonyos rétegek foglalkoztatásának szabályozása, alapvető kérdésekben közjogi biztosítékok épültek be a rendszerbe (előmenetel, bérrendszer stb.). Rögzíthető, hogy mindkét megoldás tekintetében közös alap, hogy a szabályozás a közfeladat ellátásának különböző módozataira épül, és ennek megfelelően a rendszeren belüli differenciálás mellett szembeötlő a munka magánjogára jellemző szerződéses elv távoltartása, és ebből következően az egyes közszolgálati jogviszonyok tartalmának közjogi alapon megvalósuló közelítése.

 

 

IV. Az egységes szabályozás kialakításának szükségessége és lehetőségei a magyar közszolgálati jogban

 

32. Az eddig leírtakból kitűnően, annak ellenére, hogy egységes, kerettörvénnyel nyilvánvalóan nem minden EU-tagállamban találkozunk, a közszolgálat szabályozásában meghatározott logikai rendszert lehet kimutatni, amely több vonatkozásban egységes szemlélet irányába tart. Ennek következtében a jogviszony alanyai, tartalma, az előmeneteli és az illetményrendszer – ez utóbbi bizonyos eltérések ellenére azonos bázison felépülve –, valamint a szociális juttatások rendszere szintén zárt rendszert alkot. Mint ahogyan az eddigiekben többször utaltunk rá, a közszolgálat szabályozásának integrációja az integráció egy meghatározott fokán szükségszerű differenciálással jár együtt. Erre utal a szűkebb értelemben vett közszolgálaton belül is a jogviszonyok sokszínűsége, a foglalkoztatás rugalmassága. A közszolgálat tág értelmében vett, e koncepció szerint készülő szabályozásnál, a köztisztviselői, a közalkalmazotti és a szolgálati jogviszonyos területek egységes rendbe szervezésénél még erőteljesebben érződik a rugalmasságra való törekvés, amelynek egyik rendeltetése a hatékonyság, a teljesítmény és a közszolgálat minőségének növelése.

33. A hazai közszolgálat szabályozásában jelenleg ilyen egységes rendszert, illetve szemléletet nem lehet felfedezni. Mint ahogyan a fentiekben bemutattuk, ez különösen szembeötlő a Ktv. és a Kjt. összehasonlítása során. Hozzájuk képest meglehetősen részletező és sok tekintetben felesleges szabályanyagot tartalmaz mind a Hszt., mind a Hjt. Végezetül, szinte idegen test ebben a rendszerben az igazságügyi alkalmazottak jogállásáról szóló jogszabály. A közszolgálattal foglalkozó szakapparátus, illetve a szakma egyéb képviselői elismerik, hogy a szabályozás színvonala az 1992. évi állapothoz képest romlott, hiszen átfogó, koncepcionális áttekintésre nem került sor, illetve amelyet annak neveztek, nem volt egyéb, mint aktuálpolitikai, továbbá gazdasági feladatok megvalósítása és kielégítése. Ebből következően szükség van egy összetartóbb szemlélet kialakítására és ennek eredményeképpen az egységes szabályozás kialakítására.

34. A lehetőségek és a korlátozások figyelembevételével áttekintjük azokat a megoldásokat, amelyek már eddig is ismertek a hazai irodalomban, bemutatva e megoldások előnyeit és hátrányait. Alapvető kérdés az egységes közszolgálat szabályanyagának terjedelme, azaz milyen közszolgálati csoportokra terjedjen a leendő közszolgálati kerettörvény hatálya. Ismeretes olyan elképzelés, amely szerint ennek a jogszabálynak a jelenleg hatályos Ktv. és Kjt. által érintett körre kell korlátozódnia, és ezen belül kell bizonyosfajta harmonizációt megvalósítani. Ennek megfelelően a jelenlegi Hszt és Hjt. hatálya alá tartozók továbbra is külön jogi szabályozásban részesülnének. Egy ilyen irányú javaslat azzal jár, hogy egy meglehetősen szűk körben próbál jogközelítést, egységes szemléletet kialakítani, viszont, hogy továbbra is meghagyja az elvarratlan szálakat, és a közös alapok ellenére meghagy egymástól függetlenül egzisztáló jogi szabályozórendszereket. Megfigyelhető továbbá, hogy egy ilyen rendszer nincs összhangban az EU-tagállamokban megfigyelt tendenciákkal, ahol a közszolgálatnak egy ennél jóval tágabb szabályozási rendszere alakult ki. Ebből következően az előzőnél jóval tágabb hatályú egységes közszolgálati szabályozás megvalósítása indokolt. Ennek megfelelően a kerettörvény hatálya kiterjedne a Ktv. és a Kjt. mellett a jelenleg hatályos Hszt., illetve Hjt. hatálya alá tartozó jogviszonyokra is. Ezzel a megoldással az egységes közszolgálati szabályozást teremti meg a törvény.

35. Mielőtt a további megoldási lehetőségeket elemeznénk, indokolt a szűkebb és a tágabb hatály kérdésében állást foglalni. Az európai országok főbb tendenciáinak elemzésekor láttuk, hogy a rendészeti és fegyveres testületek jogviszonyainak alapkérdései szervesen hozzátartoznak a közszolgálat szabályozási tárgyköréhez. Egyes esetekben még olyan megoldást is találtunk, ahol – például a díjazás tekintetében – az igazságszolgáltatásban foglalkoztatottak jogviszonyainak egyes elemeit is a közszolgálat szabályozása rendezi. Miután a hazai szabályozás struktúrájában is mind a Hszt., mind a Hjt. dogmatikai alapját a Ktv. jelenti, nem indokolt a teljes különállás, sőt, állíthatjuk, hogy a hatályos szabályozás alapján sem mutatható ki e törvények mintegy kiszakadása a közszolgálatból. Tekintettel kell azonban lenni arra, hogy mind a fegyveres szervek, mind a honvédség hivatásos és szerződéses állományú tagjai tekintetében e szervek jellegzetességéből, illetve rendeltetéséből adódóan olyan speciális követelmények is felmerülnek, amelyek a részletszabályozás eltérőségét indokolják. Ezt a tényt is figyelembe véve az alapvető kérdés viszont az, hogy egy leendő közszolgálati kerettörvényben meg lehet-e fogalmazni mindazokat az általános követelményeket, elveket, amelyek a közszolgálatban foglalkoztatottak valamennyi rétegére kiterjed. Abból kiindulva, hogy ez lehetséges, e tanulmány a másodikként említett, egységes megoldást ajánlja elfogadásra.

36. Az egységes közszolgálat további megoldási lehetőségei egy másik rendszerzési elv alapján is elemezhetők. Ebben a kontextusban az alapvető kérdés az, hogy a közszolgálat alapvetően a szervi hatályt részesítse előnyben, vagy pedig a szervi hatály elvének bizonyos mértékű áttörésével egyéb megoldási lehetőségeket is kínáljon. Ami a szervi hatály kizárólagosságát illeti, ez az elv nyilvánul meg a Kjt. hatályának megállapításánál. E törvény hatálya ugyanis az állami és a helyi önkormányzati költségvetési szerveknél, valamint a helyi önkormányzat által a feladatkörébe tartozó közszolgálatok ellátására foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjed ki. Ebből következően függetlenül attól, hogy valaki milyen tevékenységet lát el, jogviszonya az “egységes közalkalmazotti” törvény hatálya alá tartozik. Azaz, közalkalmazott például az orvos-igazgató, a kórház beosztott adminisztrátora, és a kórház energetikai központjában dolgozó fizikai alkalmazott is. Ezt a sémát egyébként a Kjt. hatálya alá tartozó valamennyi ágazatban a megfelelő munkakörökkel is be lehet mutatni. Megfigyelhető, hogy a Kjt. egész rendszere erre az egységre épül, amely szembetűnő például a díjazás tekintetében. Szemben egyéb törvények rendszerével, a Kjt. díjazási rendszere önmagához képest egységes rendszert alkot. Ugyanez az egység már nem feltétlenül mutatható ki a Ktv. szabályozásában.

37. A Ktv. a törvény szervi hatályát illetően kezdetben ugyanazt a sémát követte, mint a Kjt., majd a 2001. évi módosítás ezt a rendszert alapjaiban változtatta meg, amennyiben a Ktv. hatálya csak a meghatározott szervekkel jogviszonyban álló köztisztviselőkre terjedt ki. E módosítással tehát az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak – meglehetősen nagy vitát kiváltó – kiszervezésére került sor. A Ktv. tervezett újabb módosítása gyakorlatilag köztes megoldást választott, hiszen a tervezet szerint az ügykezelők ismét a Ktv. hatálya alá tartoznának. Mint ahogyan a kiszervezésnek, úgy a visszaszervezésnek sem jogi dogmatikai alapjai voltak, hanem csupán aktuálpolitikai megfontolások mentén valósultak meg ezek a mozgások. Jól mutatja ezt a kiszervezést megvalósító 2001. évi XXXVI. törvény, valamint a legújabb módosítási javaslat indokolása.

A 2001. évi XXXVI. általános indokolása csupán annyit rögzít, hogy “a törvény értelmében közszolgálati jogviszonyból munkaviszonyba kerülnek az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak. E kör közszolgálati jogviszony alóli kiszervezését indokolja, hogy alkalmazásuk rugalmasabbá, munkaszervezési-finanszírozási szempontból racionálisabbá váljon, ne terheljék őket a munkájuk jellege által nem indokolt plussz kötelmek”. A Ktv. 1. §-hoz fűzött indokolás értelmében “a hatékonyabb és rugalmasabb foglalkoztatás érdekében szűkíteni kell a Ktv. személyi hatályát oly módon, hogy köztisztviselőnek kötelezően csak az minősüljön, akinek közhatalmi funkció ellátása a feladata. A köztisztviselői minőséget két tényező határozza meg: a munkaadói szervezet jellege és a közhatalmi funkció gyakorlása. Bármelyik feltétel hiánya szükségtelenné teszi a köztisztviselői minőséggel való felruházást. Az ügykezelői és a fizikai munkakörök, illetve tevékenységek esetén az utóbbi feltétel nem áll fenn, mivel azok nem kötődnek a közhatalom gyakorlásához. Pusztán a miatt, hogy az e munkaköröket betöltő személyek közigazgatási szervvel állnak jogviszonyban, nem indokolt a Ktv. szervi hatályának kizárólagosságát fenntartani. Elsősorban az ügykezelők és fizikai alkalmazottak helyzetének rendezését szolgálja ha jogviszonyuk általános munkaviszonynak minősül. Az eddig rájuk is vonatkozó közjogias szabályozás megszüntetése elsősorban a díjazás, az alkalmazás, a próbaidő, az összeférhetetlenség és a felmondás területén csökkenti a kötöttséget, sőt indokolatlanná tesz bizonyos kötelességek érvényesítését velük szemben pl. vagyonnyilatkozat. A gazdasági, illetve piaci hatásokat ellensúlyozva, megfelelő garanciák biztosítják a munkafeltételeket és a munkabér védelmét.”

Mindezzel szemben a Ktv. legújabb módosítására vonatkozó tervezet értelmében

“a kormányváltást követően a szociális partnerek kezdeményezésére szinte azonnal ígéretet tett a kormány az ügykezelői állomány visszaszervezésére a Ktv. hatálya alá. Ígérete szerint sürgősen cselekszik, kifejezve ezzel, hogy komolyan veszi a partnerség elvét konszenzuskeresésre törekedve érdekvédelmi partnereivel. Meghatározó cél, hogy a közszolgálati jogviszony alá tartozó személyi állomány erkölcsi és anyagi megbecsülését a kormányprogramnak megfelelően növeljük. Ennek érdekében a módosítás során úgy kell visszaállítani az ügykezelők közszolgálati jogviszonyát, hogy a másfél évvel ezelőtti jogviszonyváltás semmiféle hátrányt ne jelentsen számukra. Kedvező szabályokat kell számukra megalkotni, akár a jubileumi jutalom, akár alapilletmény mértéke, akár a közszolgálati jogviszony számításának folyamatossága tekintetében. Jelezzük, hogy az ügykezelőkre vonatkozó visszaszervezés költségeiként a költségvetési törvényben – a pénzügyi tárcával egyetértésben – szerepel a kb. 920 millió forintos költségfedezet.”

 

38. Az európai országok ez irányú tendenciáit elemezve megállapítható, hogy az előzőekben tárgyalt problémát illetően több megoldás alakult ki. Valójában egyre kevesebben választják azt a megoldást, amely kizárólag csak a közszolgálat szervi hatályát veszi figyelembe. Ezzel együtt olyan megoldás sem létezik, amelynek értelmében a tágabb értelemben vett közszolgálatban foglalkoztatottak jogviszonyait minden vonatkozásban a magán munkajog szabályai alá helyezi, ugyanis nem lehet elvonatkoztatni attól, hogy ezek az alkalmazottak nem magánféllel állnak jogviszonyban, és közfeladatot látnak el. A leírtakból következően bizonyos hangsúlyeltolódásokkal, köztes megoldások alakultak ki. Függetlenül attól, hogy milyen jogalkotási technikát vesznek igénybe az egyes államok, két konstrukció figyelhető meg. Az egyik szerint ezeknek az alkalmazottaknak a jogviszonyait alapvetően a közjog szabályai hatják át, azzal azonban, hogy a jogviszony keletkezése, megszűnése, továbbá a jogviszony tartalmának egyes elemei tekintetében a munka magánjogi szabályai érvényesülnek. A másik megoldás értelmében ezen alkalmazottak jogviszonyát alapvetően a munka magánjogi szabályai alakítják, azzal azonban, hogy különösen az előmenetelt és díjazást illetően a közjogban megszokott garanciák fokozottabban érvényesülnek.

39. A hazai szabályozási struktúra átalakítása során a fenti problémára tekintettel, azt is figyelembe kell venni, hogy a kiszervezés-visszaszervezés kérdésköre nem csupán egy adott jogszabály, hanem a rendszer egésze szempontjából kezelendő. Az egységes közszolgálati rendszerben nehezen lehetne ugyanis elképzelni, hogy például a jelenleg hatályos Ktv. szervi hatálya alá tartozó fizikai dolgozók tekintetében az Mt. érvényesül, míg a Kjt. tekintetében ugyanerre a tevékenységre más elvek és más szabályok vonatkoznak. Az egységes közszolgálati szabályozás rendszerében – függetlenül az említett változatok bevezetésétől – csak azonos szabályozási módszert lehet alkalmazni. Ami a konkrét megoldási lehetőségeket illeti, az európai tendenciáknak megfelelően, két megoldás képzelhető el. Az egyik egy viszonylag szűkebb személyi hatályban gondolkodik, a másik a közszolgálat tágabb fogalmát a szabályozásban is erőteljesebben kifejezésre juttatja.

40. Az első megoldás alapján olyan modell felállítása szükséges, amelyben a közszolgálat, illetve a közszolgálati kerettörvény hatálya alá tartoznának mindazok, akik a jelenlegi hatályos jogszabályok (Ktv., Kjt., Hszt., Hjt.) szerint a szervezet alaptevékenysége körébe tartozó feladatot látnak el. Nyomatékosítjuk, hogy ennek a körnek a megvonása egyrészt dogmatikai, másrészt célszerűségi, illetve gyakorlati szempontok alapján kialakított megfontolásokat is feltételez. Az e körön kívül esőkre alapvetően a magánjogi szabályok érvényesülnek, mindazokkal a garanciákkal, amelyek azt tükrözik, hogy az érintettek olyan szervekkel állnak jogviszonyban, akik közfeladatokat látnak el. A közjogi garanciák elsősorban a közszolgálati előmeneteli-, illetve illetményrendszerhez közelítő bérrendszer kialakítása, fokozott felmondási védelmi szabályok beépítése tekintetében indokoltak. Ebben a konstrukcióban külön probléma, hogy abban az esetben, ha meghatározott tevékenységeket nem közfeladatként lát el valamelyik szerv, milyen kompenzációs lehetőségek állnak rendelkezésre a magánszférában és a közszférában foglalkoztatottak közötti különbségek esetleges kiegyenlítésére. Annak ellenére, hogy e tanulmányban ezt a problémát érintettük, e kérdésnek a részletes tárgyalása nem tartozik e tanulmány tárgykörébe, azonban jelezzük, hogy a nemzetközi tendenciáknak megfelelően élesen el kell választani a költségvetésből és a magántőkéből finanszírozott tevékenységet, hangsúlyozva azonban, hogy meghatározott szakmai alapkövetelmények teljesítése független a finanszírozás és a jogviszony formáitól.

41. A másik megoldás értelmében a szervi hatály annyiban jelenik meg hangsúlyosabban, hogy az említett szervekkel jogviszonyban állókra általában vonatkozik a közszolgálati kerettörvény hatálya, azzal, hogy a nem alaptevékenységet végzők jogviszonyát a közjogon belül több tekintetében fonnák át magánjogi elemek. Ennek a konstrukciónak az alapján a jogviszonyt keletkeztető jogi tény – eltérően a szűkebben értelmezett közszolgálattól – lehet mind kinevezés, mind szerződés, függően az ellátandó feladat jellegétől. A jogviszony tartalma alapvető jogintézmények, a tartalmat alkotó jogok és kötelességek tekintetében megegyeznének a szűkebb értelemben vett közszolgálati jogviszony tartalmával, azonban amennyiben e jogviszonyok némelyike szerződéssel keletkezik, hiányozna pl. a fegyelmi felelősség intézménye. A jogviszony tartalma azonban döntően közjogias, azaz erőteljesen tükrözi a szolgálatadó közjogi jellegét. Ez alól legfeljebb bizonyos közhasznú szervezetek foglalkoztatási jogviszonyai jelenthetnének eltérést. A szolgálatadó kötelességei is a szűkebb értelemben vett közszolgálat jogviszonyának tartalmához hasonlítanak. Ennek megfelelően az előmeneteli- és a díjazási rendszer, az egyéb alapbéren felüli fizetések, a szociális juttatások, a szigorú felmondásvédelmi rendszer együttesen a közjogi elemek túlsúlyát reprezentálja, amelybe azonban bizonyos területek szabályozásában a magánjogi foglalkoztatási módszereket venne igénybe a jogalkotó.

42. A két konstrukció tartalmában és szabályozási technikájában is különbözik egymástól, annak ellenére, hogy mindkettő a közszolgálat integrációja talaján áll. Az első – magánjogias – konstrukció, valójában a korábbiakban leírt szűkebb értelemben vett közszolgálatra tartja fenn a közjogi jellegű foglalkoztatás intézményeit, és akár bizonyos gazdasági, vagy akár takarékossági okok miatt a többiekre – bizonyos közjogi garanciák mellett – alapvetően a magánjog foglalkoztatási szabályait rendeli alkalmazni. Ez a módszer az egységes szabályozás szerkezetét megtörheti, hiszen ebben a rendszerben nehezen képzelhető el zárt szabályozás. Ezért a közszolgálat egységes kereteit szabályozó törvényben különös hangsúlyt kell kapnia az egységes közszolgálat alapvető elveinek, valamint a közös, minden területre kiterjedő normaanyagnak. A második – közjogias – konstrukció kétségkívül erőteljesebben demonstrálja a közszolgálat tartalmi egységét. Ebben az esetben a közszolgálat egységes kereteit meghatározó törvény alaprendelkezéseihez képest az egyes területek eltéréseit, különleges normáit, és a meghatározott területeken érvényesülő magánjogi szabályokat kell kialakítani. Mindkét szabályozási rendszerben közös ugyanakkor az, hogy – tartalmi és alkalmazhatósági okok miatt – nem indokolt az Mt. normaanyagára hivatkozni sem az alkalmazás, sem a kizárás tekintetében. Azaz mindkét megoldás sajátossága az Mt.-től való önállóság. Végezetül hangsúlyozandó, hogy a két megoldás közötti jogpolitikai döntés, alapjaiban határozza meg de lege ferenda az egységes közszolgálat tartalmát, valamint a jogi szabályozás módszerét és szerkezetét. Mi a második, a közjogias konstrukciót tartjuk elfogadhatónak.

43. Részkövetkeztetések. A jelenlegi közszolgálati rendszer szabályozásának szerkezete, valamint e jogszabályok tartalma szükségessé teszi a struktúra és a tartalom alapvető változtatását. A jelenlegi, egymástól lényegükben eltérő koncepciókra épülő, széttagolt közszolgálati szabályozás integrációja, egységes szemléleten alapuló átalakítása elkerülhetetlen. A változtatás ugyanakkor több megoldásra is alkalmat ad attól függően, hogy a közszolgálat integrációja a szűkebb vagy a tágabb értelemben vett közszolgálatra alapozva épül fel. Mindkét megoldás közös vonása azonban a tradicionális munkajogi szabályozástól való szerkezeti önállóság. Végezetül nyomatékosítani kell, hogy a közszolgálat bármilyen mértékű integrációs célú korrekciója a jelenlegi rendszert alapjaiban változtatja meg, és ezért csakis összehangolt, kooperációra épülő munkával valósítható meg. A koncepció szerzői a közjogias szabályozási megoldásban látják a továbbfejlesztés útját.

 

V. A közszolgálati jogviszony alanyai, tartalma – de lege ferenda

 

44. Az egységes közszolgálat egyik kiemelt problémája a jogviszony alanyi körének meghatározása. A jelenleg hatályos egyes közszolgálati törvények hatályának elemzésekor már említettük, hogy e törvények munkáltató meghatározása egymástól eltérő. Hozzátesszük, hogy a hazai tradíciók szerint, így pl. Magyarországon 1867 és 1945 között szolgálatadóként jelenik meg az állam, a törvényhatóság, a város, a község, a köztestület, valamint a közüzem. A jelenleg hatályos törvények közül egyértelmű a Ktv. meghatározása, amely szerint munkáltatóként az állam és az önkormányzat jelenik meg. Ez a megfogalmazás több szempontból is helytálló és továbbvihető az egységes közszolgálati törvénybe. Ez ugyanis egyrészről utal a közszolgálatban e területen meglévő autoritás szükségességére, továbbá kifejezi azt is, hogy az állam, az önkormányzat, mint munkáltató rendelkezik, illetve rendelkeznie kell mindazokkal az eszközökkel, amelyek a munkáltatáshoz, a foglalkoztatáshoz, szükséges.

45. Ebből a szempontból viszont kimondhatjuk: nem vált be a gyakorlatban a Kjt. meghatározása, amennyiben e törvényben munkáltatóként az állami és helyi önkormányzati költségvetési szerv jelenik meg főszabályként. Abban az esetben ugyanis, ha eltekintünk a hatályos jog szerinti köztisztviselő és közalkalmazott közötti tevékenységbeli különbségtől, a munkaadói minőség meghatározása szempontjából elsősorban arra kell tekintettel lenni, hogy a munkáltató működőképes legyen, gyakorolni tudja jogait, teljesíteni legyen képes kötelességeit. Mind elméleti, mind szabályozási-finanszírozási szempontok alapján állítható, hogy mindezeknek a követelményeknek a költségvetési szerv munkáltatóként nem, vagy csak korlátozott mértékben tud eleget tenni. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 87. § (1) bekezdése értelmében költségvetési szerv az államháztartás részét képező olyan jogi személy, amely a társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló jogszabályban, határozatban, alapító okiratban (a továbbiakban együtt: alapító okirat) meghatározott állami feladatokat alaptevékenységként nem haszonszerzés céljából, az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, az alapító okiratban rögzített illetékességi és működési körben, feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel végzi. A 87. § (2) bekezdése fölsorolja a költségvetési szervek típusait. Ennek megfelelően költségvetési szerv: a központi költségvetési szerv (ideértve a Munkaerő-piaci Alapból finanszírozott munkaerő-piaci szervezetet is), a helyi önkormányzati költségvetési szerv, a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, a társadalombiztosítási költségvetési szerv, az országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, a köztestületi költségvetési szerv. A 89. § (1) bekezdése értelmében az alapító a költségvetési szervet feladatváltoztatás, illetve az állami feladat hatékonyabb ellátása céljából – az alapító okirat módosításával egyidejűleg – átszervezheti, vagy módosíthatja tevékenységi körét. Lényeges, hogy ugyanezen szabályhely (2) bekezdése alapján a költségvetési szerv saját döntésével az alapító által meghatározott feladat-, illetékességi és működési körét nem változtathatja meg. Jól tükrözi a költségvetési szerv, alapítótól függő, korlátozott mozgásterét a Kjt. 30. § (1) bekezdésének b) pontja. Ennek értelmében a munkáltató a közalkalmazotti jogviszonyt felmentéssel akkor szüntetheti meg, ha az Országgyűlés, a kormány, a miniszter, vagy az önkormányzati képviselőtestület munkáltatót érintő döntése – különösen a feladatok változásából adódó átszervezés vagy a költségvetési támogatás csökkentése – következtében a közalkalmazott további foglalkoztatására nincs lehetőség. Ennek a rendelkezésnek a lényege tehát abban rejlik, hogy a költségvetési szerven – azaz a hatályos Kjt. szerinti munkáltatón – kívüli szerv valamilyen alapvetően gazdasági, finanszírozási döntése következtében a munkáltatónak kell megtenni bizonyos munkajogi jogkövetkezményekkel járó lépéseket. A Kjt. konstrukcióját végeredményben “három alanyú” jogviszonyként is jellemezhetjük, amelyben a munkáltató/költségvetési szerv – közalkalmazott mellett meghatározó jelentősége van a “fenntartónak”. Ezt azonban a gyakorlatban (pl. bírósági úton) nem lehet érvényesíteni.

46. Némileg másképpen alakul a Hszt. és a Hjt. tekintetében a munkáltatói minőség meghatározása. A Hszt. értelmében a szolgálati viszony alanya az állam képviseletében a fegyveres szerv és a szolgálatában álló hivatásos állomány tagja. További támpontot szolgáltat a 3. § (1) bekezdése. Ennek értelmében a szolgálati viszony az állam és a hivatásos állomány tagja között létrejött különleges szolgálati jogviszony, amelyben mindkét felet a sajátos szolgálati körülményeknek megfelelő, e törvényben és más jogszabályokban meghatározott kötelezettségek terhelik és jogosultságok illetik meg. A Hjt. szintén a 3. §-ában ugyanezt a szabályt ismétli meg, és így rögzíti, hogy a szolgálati jogviszony az állam és az állomány tagja között létrejött sajátos közszolgálati jogviszony. A Hszt. és a Hjt. tekintetében a munkáltatói minőség ilyetén meghatározása további kérdéseket vet fel. Egyrészről általános – minden törvényre kiterjedő probléma – a munkáltatói minőség és a munkáltatói jogkör pontos elhatárolása. Ennek a követelménynek a teljesítése nem csupán a két eltérő intézmény precizírozása miatt szükséges, hanem hatással van a jogviszony tartalmára (különös tekintettel a közszolgálatot vállalók mobilitására).

47. A másik probléma a jelenleg hatályos Kjt. végrehajtási rendeleteivel áll összefüggésben és ugyan nem csak az említett törvényeket érinti, de például a Hjt. vonatkozásában illusztrálható talán a legjobban a jelenlegi szabályozás lényege. A honvédelemről szóló 1993. évi CX. Törvény 50. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a köztisztviselők, közalkalmazottak jogviszonyára, a köztisztviselők, illetve a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény vonatkozik. Az 50. § (2) bekezdése értelmében a köztisztviselők és a közalkalmazottak olyan munkaköröket látnak el, amelyekhez – a katonákkal szemben különös követelményeket támasztó – tényleges katonai szolgálati viszony létesítése nem szükséges. Az egyes törvények és a Kjt., valamint végrehajtási rendeleteinek összehasonlítása azt mutatja, hogy nem feltétlenül a szervi hatály élvez elsőbbséget, hanem egy adott tevékenység jellege. Ez tükröződik a honvédségnél foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyával összefüggő egyes kérdések rendezéséről szóló 25/1992. (XI. 25.) HM rendeletből is. Ez a probléma ismételten felveti a leendő egységes közszolgálat már említett két szerkezeti megoldását, azaz az inkább közjogi mint magánjogi konstrukció alkalmazásának lehetőségeit.

48. A leírtak alapján rögzíthető, hogy a közszolgálati általános munkáltatói minőség meghatározásához szükséges a közszolgálat legáldefiníciójának kimunkálása. A munkáltatói minőség meghatározásánál az elsődleges feltétel az, hogy annak kell munkáltatónak lennie, aki az ezzel járó követelményeket teljesíteni tudja. Ezt a feltételt a jelenleg hatályos Kjt. szabályozása, a törvény hatálya alá tartozó több ágazat számára nem képes biztosítani. Újabb probléma a munkáltató minőség mellett a munkáltatói jogkör gyakorlójának meghatározása. Ebből a szempontból egységes a Hszt. és a Hjt. szabályozása, amennyiben az értelmező rendelkezések sorában – mondhatni azonos helyen – szól a munkáltatói jogkört gyakorló elöljáróról. Ennek értelmében munkáltatói jogkört gyakorló elöljáró mindkét törvény vonatkozásában az a parancsnok, vezető, aki jogosult a szolgálati viszony létesítésére, megszüntetésére, tartalmának törvény szerinti érvényesítésére, a fegyelmi és kártérítési felelősség megállapítására, valamint mindazon jogok gyakorlására és kötelezettségek teljesítésére, amelyeket jogszabály a munkáltatók részére meghatároz. A ktv. 6. § (1) bekezdése értelmében a munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének (a továbbiakban: hivatali szervezet) vezetője, illetve a testület gyakorolja. Törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogkör gyakorlása vezető megbízású köztisztviselőre írásban átruházható. Az átruházott jogkör nem ruházható tovább. A Kjt. a munkáltatói jogkör gyakorlójának személyére általános meghatározást nem tartalmaz. A Kjt. egyes végrehajtási rendeleteiben sem található konkretizáló szabály. A munkáltatói minőség és a munkáltatói jogkör gyakorlásának elhatárolása egyrészről összefüggésben van a közszolgálati jogviszony általános munkáltatói/szolgálatadói pozíciójának definíciójával, valamint hatással van a szolgálatvállaló mobilitásának követelményére is.

 

49. A problémát legjobban a munkáltatói minőség és a munkáltatói jogok szervezeti szintű gyakorlásának elhatárolásában lehet bemutatni. A munkáltatói minőség meghatározása mellett a munkáltatói jogkör gyakorlásának rögzítése nem jelent más, mint az e jogok gyakorlására feljogosított szerv kijelölését. Ebben a vonatkozásban szintén több változat képzelhető el. Az első konstrukció lényege szerint a közszolgálatot vállalók valamennyien az állammal vagy az önkormányzattal állnak jogviszonyban, és felettük a munkáltatói jogok egészét is az adott állami szerv vagy önkormányzat gyakorolja saját belső rendje szerint. Ebben az esetben ugyanis az adott szerv csupán technikai értelemben vett munkaszervezet, hiszen vezetője nem rendelkezik munkáltatói jogokkal. Természetesen e megoldás esetén is az intézmény vezetője rendelkezik mindazokkal a vezetői jogokkal, amelyek a szervezet folyamatos, operatív működéséhez szükségesek. Ebben a konstrukcióban az intézmény vezetője minden adott esetben kezdeményezi a munkáltatói jogkör gyakorlója felé a javasolt intézkedés megtételét. Ez a folyamat abban az esetben válhat bonyolulttá, ha a munkáltatói jogkör gyakorlója – mint szerv– elkülönül az adott intézménytől, mint pl. a hatályos Kjt. fenntartó-intézmény relációjában. A második konstrukció annyiban tér el az előzőtől, hogy a szerv/intézmény vezetője a munkáltatói jogkör egy részét kapná meg az adott állami szervtől, vagy önkormányzattól, amely a munkáltatói jogokat ténylegesen gyakorolja. Ebben az esetben a jogviszony létesítése, megszüntetése, módosítása, valamint a legfontosabb tartalmi elemek tekintetében a munkáltatói jogkör gyakorlását az állami szerv vagy önkormányzat látja el. A harmadikként elképzelhető megoldás, hogy az adott állami szerv vagy önkormányzat az intézmény vezetőjének valamennyi munkáltatói jogkört leadja és így valójában bizonyos fajta megosztottság állna elő. Nevezetesen az adott szerv vezetője felett a munkáltatói jogkört az állami szerv illetve az önkormányzat gyakorolja, míg a többi alkalmazott tekintetében ez a jog a szerv vezetőjét illeti meg.

50. E konstrukciókkal kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ebben a tekintetben az egységesítés mellett, az egyes alrendszerek sajátosságainak figyelembevételével mindenképpen szükséges bizonyos differenciáció. Azt viszont el kell kerülni, hogy olyan szerv gyakoroljon tényleges munkáltatói jogkört, aki nem rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyek a munkáltatáshoz és így a szervezet működtetéséhez szükségesek. Nyomatékosítjuk, hogy ez a probléma az alapító és a finanszírozó személyének elválásakor további problémákat is felvet. Ezzel a problémával összefüggésben végezetül utalunk arra, hogy a jogalkotónak különösen azokban az esetekben kell pontosan kialakítani a munkáltatói minőség és a munkáltatói jogkör gyakorlására történő felhatalmazás szerkezetét, ahol e két kategória szervezetileg is elválik egymástól.

A koncepció alkotói azt a megoldást pártolják, amely az államot és az önkormányzatot jelöli meg munkáltatónak, s a jogkör megosztásánál – lejjebb vitelénél – csak korlátozott, alábbiakban differenciált jogátadást enged meg.

51. A jogviszony tartalma mindazokat a jogokat és kötelezettségeket jelenti, amelyek e jogviszonyt karakterizálják. A közszolgálati jogviszony, hasonlóképpen a magán munkajogviszonyhoz, az alá-fölérendeltségi viszonyokon keresztül ábrázolható. Ebben alapvetően a munkaadó, szolgálatadó jogai és a munkavállaló/szolgálatvállaló kötelezettségei jelennek meg. Ezzel ellentétesen mintegy a mellérendeltségi körhöz szokták rendelni a szolgálatvállaló jogait, és a vele szemben a szolgálatadót terhelő kötelességeket. A szolgálati jogviszony tartalmában, azon túl, hogy a szolgálatvállalót terhelő kötelességek általános felsorolása nem hiányozhat, kiemelkedő jelentősége van azoknak a garanciáknak, amelyek biztosítják, hogy e kötelességeken túl – a szolgálati jogviszonnyal össze nem függő – egyéb kötelezettségek teljesítésére főszabályként a szolgálatot vállalók nem vehetők igénybe. Hasonlóképpen, a szolgálatadó jogainak meghatározása során – a közszolgálati jogviszony sajátosságai miatt is – rendkívül fontos a szolgálatadó jogköre határainak megvonása. A munkajogviszonyban determinánsként jelen levő alá-fölérendeltség a közszolgálatban olyan elemekkel bővül ki, amelyek a gyakorlatban, illetve a munkáltatói joggyakorlást befolyásoló szemléletben nem egyszer túlzottá teszik a szolgálatadó és a szolgálatvállaló közötti szubordinációt. Mivel a közszolgálat egyes területein a szolgálatadó utasítási joga, illetve operatív beavatkozási joga gyakran erőteljesebb, mint a magán munkajogban, a közszolgálat egységes kereteit rögzítő törvénynek pontosan meg kell vonnia az utasítási jogkör terjedelmét.

52. A közszolgálatban éppen a magánszférától eltérő karakter miatt bizonyos elveknek hangsúlyosabban kell érvényesülniük, illetve megtalálhatóak olyan követelmények, amelyek a munka magánjoga rendszeréből hiányoznak. A közszolgálatban általában érvényesülő elvek jelentősen befolyásolják a közszolgálati jogviszony tartalmát.

 

 

 

Az összehasonlító elemzésekből következtethetően a közszolgálatban különösen az alábbi elvek érvényesülnek:

- a lojalitás elve,

- a neutralitás elve,

- a törvényesség elve,

- a biztonság elve,

- a fokozott felelősség elve,

- a minőség elve.

A lojalitás és a neutralitás követelménye látszólag egymásnak ellentmondó, holott valójában egymást feltételező elvek. A közszolgálatban foglalkoztatottnak lojálisnak kell lennie a mindenkori politikai döntéshozóhoz, ugyanakkor a döntéshozó politikai és jogi felelőssége abban áll, hogy ne kényszerítse a közszférában alkalmazottat politikai meggyőződésének megváltoztatására, illetve – ebben a tekintetben kötelező – politikai semlegességének feladására. A törvényesség elve nem csupán abban fejeződik ki, hogy a közszolgálati jogviszonyt törvényben kell szabályozni, hanem abban is, hogy a közszolgálatban állónak lehetőséget kell biztosítani minden törvényes jogorvoslat igénybevételére. A biztonság elve – amelyet karrier vagy életpálya elvnek is nevezhetünk – azt jelenti, hogy a köz szolgálatában állót fokozottabb védelem illeti meg a versenyszféra munkavállalójához képest. Míg utóbbi esetében a jog a munkáltató mérlegelési jogkörét meghagyva korlátozza annak döntési hatalmát, a közszférában meghatározott privilégiumok illetik meg a közszolgálatban állót. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmában jóval több szolgálatvállalói alanyi jog található, mint a versenyszféra magán munkajogának tartalmában. Ezzel a biztonsággal szemben ugyanakkor jelenik meg a közszolgálatot vállaló fokozott felelősségének elve, amely azt jelenti, hogy a versenyszféra magánjogi alapozású felelősségi rendszere mellett kialakult a fegyelmi felelősség sajátos rendszere és némelyütt a fokozott kárfelelősség is. Általában elmondható, hogy a magas minőségű munka a közszolgálatban nem magánügy. A minőség a versenyszférában alapvető piaci követelményként jelenik meg, a közszolgálatban azonban a minőség biztosítása közügy. Ezért van kiemelkedő jelentősége a kiválasztási rendszernek, a vizsgarendszernek, az ellenőrzésnek és a minősítésnek.

53. A közszolgálati jogviszony tartalmát főszabályként az alábbi jogokkal és kötelességekkel jellemezhetjük. A szolgálatvállaló alapvető kötelessége a rendelkezésre állási és a munkavégzési kötelesség. Ez azonban annyiban tér el a magán munkajogban ismeretes hasonló elnevezésű kötelességtől, hogy a rendelkezésre állás sokkal intenzívebb, amennyiben a szolgálatadó utasítási, rendelkezési joga is erősebb, operatívabb. Attól függően, hogy a szolgálatvállaló mely területen dolgozik, úgy érvényesülnek az alapkötelesség mellett egyéb ún. mellékkötelességek. Ezek között kiemelkedő maga a hivatalgyakorlás, a hivatalvezetés kötelessége, a bizonyos politikai megnyilvánulásoktól való tartózkodás, a szolgálatadó szervezet iránti lojalitás, a bizalomteljes együttműködés, a titoktartási kötelesség. A szolgálatvállaló további lényeges kötelességcsoportja a különféle minőségi követelményeknek való megfelelés, amelynek érdekében köteles időszakonként képzésen részt venni, adott esetben meghatározott vizsgát letenni stb.. (Lényeges ugyanakkor, hogy ellenkező esetben meg kell hagyni a szolgálatvállaló visszavonulási lehetőségeit, pl. a képességének megfelelő munka felajánlásával stb.) Ami a munkavégzés mikéntjét illeti, a szolgálat vállalóját főszabályként erősebben kötik az utasítások, szabályzatok, a hierarchikus felépítésből származó fegyelem, mint általában a magán munkajog szabályai szerint foglalkoztatott munkavállalót. (Megjegyezzük, hogy egyes területeken a versenyszférában is szigorú kötöttséggel találkozhatunk.) A közszolgálat vállalójának különleges kötelessége tevékenysége ellátása során a pártatlanság, valamint az ún. érdekmentes hivatalvezetés, illetve egyéb közszolgálati tevékenység ellátása. Megfigyelhető, hogy mindkettő szerepel valamennyi EU-tagállam vonatkozó jogszabályaiban. Nem utolsó sorban kötelessége a szolgálatvállalónak az összeférhetetlenségi szabályok betartása.

54. A versenyszférában foglalkoztatottaknál szigorúbb szolgálatvállalói kötelességekkel szemben állnak a szolgálatadó jogai, amelyek gyakorlatilag megfelelnek a magán munkajog munkaadói pozíciójában lévő rendelkezési, mérlegelési jogkörével. Így a szolgálatadónak is alapvető joga az irányítási, a munka feletti felügyeleti jogkör, sajátos közszolgálati elemként a fegyelmezési jogkör – a jogviszonyt keletkeztető jogi ténytől függően, valamint a különböző személyzeti jogok. Ez utóbbiak körében kiemelendő a szabályozott minősítési jogkör. Mind a fegyelmi, mind a minősítési jogkör csak jogszabályban előírt eljárásban, és jogorvoslati lehetőségek igénybevétele mellett gyakorolható. A jogorvoslat lehetőségét minden munkaadói/szolgálatadói döntés ellen lehetővé kell tenni. Mindezzel összefüggésben kiemelendő, hogy a szolgálatadó jogait kizárólag törvényben lehet rögzíteni, továbbá törvényi felhatalmazást kell adni a kollektív szerződésbeli, valamint a kinevezés tartalmában megvalósítható eltérésekre.

55. A közszolgálati jogviszony tartalmának további meghatározó része a szolgálatadó kötelességeinek összessége. A jogviszony tartalmának ez a része azért rendkívül fontos, mert a közszolgálat stabilitásának egyik biztosítéka. (A szolgálatadó fő kötelességéről, az illetményfizetés kötelességéről az alábbiakban részletesen lesz szó.) Ebben a megvilágításban a szolgálatadó alapvető kötelessége a foglalkoztatás kötelessége.

Ennek legfontosabb szegmense a szolgálatvállaló előmenetelének biztosítása, továbbá olyan feltételek megteremtése, amelyek között a szolgálatvállaló kötelességeit teljesíteni, jogait gyakorolni tudja. Köteles továbbá a szolgálatvállaló minden olyan magatartástól tartózkodni, amellyel meggátolná azoknak a követelményeknek a teljesítését, amelyek a közszolgálatot meghatározó elvekből következnek.

56. A munkavégzésre irányuló jogviszonyok tartalmának egyik legkarakterisztikusabb eleme a munkavégzés díjazása. Mint ahogyan a korábbiakban említettük, a jelenleg hatályos jogszabályok előmeneteli, illetve díjazási rendszerei meglehetősen eltérő képet mutatnak. A Kjt. előmeneteli- és illetményrendszere – a részletek mellőzésével – önmagáéhoz képest zárt rendszert alkot, amennyiben a legalsóbb osztálytól, a középfokon keresztül a felsőfokú végzettség különböző szintjéig állapít meg fizetési osztályokat, és ezen belül a közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő alapján fizetési fokozatokat. E rendszer alkalmazását azonban legalább két tényező teszi bonyolulttá. Az egyik a fizetési osztályok közötti alosztályok meglehetősen kusza szövevénye, a másik az egyes képzettségi fokozatokhoz kapcsolódó iskolai végzettség azonosításának nehézsége a Kjt. hatálya alá tartozó egyes ágazatok tekintetében. Lényeges eleme a rendszernek, hogy a Kjt. 1. számú mellékletében megállapított bértáblázat az ún. garantált illetményt tartalmazza. Ezzel szemben a Ktv. két nagy fizetési osztályt állapít meg – úgymint az I. osztályt a középfokú végzettségű, míg a II. osztályt a felsőfokú végzettségű köztisztviselők számára. Mindkét osztály több besorolási fokozatra tagolt, és a költségvetési törvényben megállapított illetményalap szorzójának megfelelő összegű alapilletményre jogosult. A Hszt. értelmében az alapilletmény a beosztási és a rendfokozati illetmény együttes összege. A törvény 100. § (5) bekezdése alapján a beosztási és a rendfokozati illetmény összegét a köztisztviselői illetményalap és a törvény 6. számú mellékletében rögzített szorzószámok szorzata adja. A Hjt. megoldása – bizonyos részletbeli eltérésekkel – a Hszt. rendszeréhez hasonló.

57. Az előmeneteli- és illetményrendszer áttekintése alapján az egyes ágazatok sajátosságai miatt megfelelő differenciálás mindenképpen szükséges, azonban ennek ellenére indokolt az egységes alapon nyugvó illetményi alaprendszer kimunkálása, amely hatékonyan szolgálná a leendő közszolgálati kerettörvényben meghatározott elvek érvényesítését. Mivel ennek a kialakítása csak egyeztetés útján valósítható meg, e helyütt csupán a rendszer alapvető elveit rögzítjük. Az egységes alapozású bértáblázat szükséges előfeltétele hogy jogszabály határozza meg azokat a képesítési követelményeket, amelyek az egyes munkakörök ellátásához szükségesek. Ennek az alapján lehet a megfelelő szakmai tagolást elvégezni. A szakmai tagozódás alapja egységes, ugyanakkor természetesen tekintettel kell lenni az egyes ágazatok közötti speciális követelményekre. Ezek összehangolása azonban a rendszer egésze működése szempontjából elengedhetetlen, így feltétlenül szükség van egy szakmai ekvivalencia táblázatra, amely az egyes eltérő tevékenységek esetén az azonos szintű végzettségi fokot határozza meg. Az egységes alapbérrendszer másik eleme a szolgálatban töltött időtartam, amely a jelenlegi illetményrendszerekben is megtalálható.

58. Az egységes alapilletmény táblázatot különféle pótlékrendszerek egészíthetik ki. Indokolt olyan pótlékok bevezetése, amelyek minden közszolgálatban foglalkoztatottra egyaránt kiterjednek, míg a pótlékrendszer szignifikáns eleme a szakmai pótlékrendszer. Ez a többlet-szakmai képesség, feladatvállalás, tudás elismerésére szolgálhat. A bérrendszer harmadik eleme a munkateljesítmény elismerése, amelynek alapja a teljesítményértékelési és minősítési rendszer. Az alapilletmény és az egyes pótlékok, teljesítményelismerés arányának meghatározásánál – a stabilitás és a biztonság érdekében – az előbbinek szükséges döntő súlyt biztosítani.

59. A közszolgálati jogviszony tartalmának további meghatározó eleme a közszolgálatot vállalót megillető béren kívüli egyéb juttatások rendszere. Ezeket hagyományosan az ún. szociális juttatások cím alatt lehet összefoglalni. Megfigyelhető, hogy ezek a juttatások minden ország közszolgálati jogában hangsúlyosak, és rendkívül változatosak. A szociális juttatások, támogatások célja a közszolgálati pálya stabilitásának hangsúlyozása, fokozott biztosítása, továbbá a közszolgálat vonzóbbá tétele. E juttatások egy része napjainkra szinte bérrendszerűvé vált. Ilyen tipikusan a 13., 14. havi bér. A többi szociális juttatás – üdülési kedvezmények, egészségügyi szolgáltatási kedvezmények, közlekedési kedvezmények, közszolgálati nyugdíjrendszer stb. – a versenyszférának a közszolgálathoz képest meglévő és összehasonlítható előnyeit ellenpontozzák.

60. Részkövetkeztetések. A közszolgálat egységének kifejezésre kell jutnia a közszolgálati jogviszony alanyi körének meghatározásában is. Ebben a tekintetben kiemelkedő a munkáltató/szolgálatadó minőségének átalakítása olyan követelmények mentén, amelynek értelmében az lehessen munkáltató, aki a foglalkoztatáshoz szükséges feltételekkel rendelkezik. Ez az állam és az önkormányzat. Ennek függvényében kell meghatározni az egyes ágazatokban a munkáltatói jogkör gyakorlására felhatalmazott szervet. A közszolgálat egységét a közszolgálati jogviszony tartalmának is tükröznie kell. Ezért a közszolgálati kerettörvénynek meg kell határoznia a közszolgálatot meghatározó alapvető elveket, annak érdekében, hogy a jogviszony tartalmának karakterét meg lehessen a törvényben jeleníteni. A közszolgálati jogviszony tartalma főszabályként az alá-fölérendeltséget testesíti meg, azonban éppen ebben a környezetben kell különös jelentőséget tulajdonítani a munkáltatói joggyakorlás korlátjainak és a munkavállalói jogok érvényesülésének. A közszolgálat egységét hatékonyan szolgálja az egységes alapilletmény-rendszer kimunkálása, valamint a differenciálást elősegítő pótlékrendszer, teljesítményértékelés bevezetése. Végezetül a közszolgálati jogviszonynak a versenyszféra foglalkoztatási jogviszonyaitól való különbözőségét reprezentálják a különféle szociális juttatások, amelyek vonzóvá teszik a közszférát a munkaerő-piaci versenyben.

 

VI. A közszolgálati jogviszony keletkezése, megszűnése

 

61. A közszolgálati jogviszony keletkezésével kapcsolatban már a bevezetőben jeleztük, hogy a közszolgálatban általánosan elfogadott elv, hogy csak tervezett és betöltetlen álláshelyre, státuszra lehet valakit alkalmazni. Szintén általános tendenciaként értékelhető a pályázati rendszer kiszélesedése, és a pályázati eljárás komolysága, szakmaiságának erősítése. Ennek megfelelően indokolt, hogy a jelenleginél szélesebb körben alkalmazható legyen a pályázati rendszer. Megjegyzendő, hogy a pályázaton belül több megoldás is kivitelezhető (nyílt, zárt pályázat, meghívásos rendszer). Hasonlóképpen több megoldás is körvonalazható a pályázat elbírálása és a sorrend megállapítása tekintetében. A jelenleg hatályos szabályozástól eltérően a közszolgálati jogviszony keletkezésének egyik markáns meghatározójának annak kell lennie, hogy a szolgálatot vállalót egy meghatározott állásra, egy meghatározott státuszra alkalmazzák. Ez közelebbről azt jelenti, hogy a jelenleg hatályos szabályozásban a kinevezés és a vezetői beosztásra szóló megbízás szétválasztását meg kell szüntetni. A jelenlegi szabályozás egyébként a szolgálati jogviszonyok megszüntetése tekintetében súlyos anomáliát okoz, például a Ktv. és a Kjt. vonatkozásában. Ezért a szolgálati jogviszony keletkezésének szabályozásakor a jelenlegi rendszer teljes átalakítása szükséges, amely természetesen magával hozza a korábban már említett bérrendszernek az e követelményhez való igazítását is.

62. E tanulmányban többször említettük, hogy a szabályozás integrálása együtt jár a szabályozás differenciáltságával is. Ebből következően az egyes tevékenységek, illetve feladatok ellátására különböző jellegű közszolgálati jogviszonyt lehet létrehozni. Annak ellenére, hogy a közszolgálat egyik lényegi eleme az életpálya rendszer alkalmazása és biztosítása, ennek nem kizárt az életpálya alapozású közszolgálaton kívül a meghatározott időre történő, a visszahívásig történő alkalmazás, a részmunkaidős foglalkoztatás stb. Attól függően, hogy milyen feladatot, illetve tevékenységet lát el valaki, a jogviszonyt keletkeztető jogi tény lehet kinevezés, de akár szerződés is. Ennek a megkülönböztetésnek szintén hatása van a jogviszony tartalmára. A jogviszony keletkezése egy bizonyos ponton összefüggésben van a közszolgálati jogviszony módosításával is. Több európai országban tapasztalható a közszolgálati rendszer nyitottsága, amennyiben a szolgálatvállalónak lehetősége van magasabb fokozatba lépni, amely adott esetben együtt járhat pályáztatással, újabb kinevezéssel, esetlegesen újabb próbaidő kikötésével stb. Ugyanakkor ilyen esetben is lehetővé kell tenni a jogviszony stabilitását, azaz – amennyiben erre mód van – a visszalépés lehetőségét is biztosítani kell.

63. A szolgálati jogviszony módosítása bizonyos esetekben érzékenyen érintheti a szolgálatvállalót. Különösen akkor, ha vele szemben bizonyos mobilitási követelmények lépnek fel. Ezért a kinevezési okiratban, illetve a munkaszerződésben pontosan meg kell határozni a jogviszony tartalmának alapvető elemeit. Abban az esetben ugyanis, ha valaki vállalja a jogviszony módosításának nem minősülő átirányításnak való alávetettséget, természetesen szóba sem jöhet a jogviszony közös megegyezéssel történő módosításának kényszere. Ilyenkor ugyanis a szolgálatadó egyoldalú döntésével rendelkezhet. Elképzelhető, hogy meghatározott beosztásokban a mobilitás nem szerződés, hanem jogszabály szabályozási körébe tartozik. Az egyes európai országok megoldásának elemzésénél kitűnt, hogy a jogviszony módosítása versus egyoldalú intézkedéssel történő teljesítés elrendelés tekintetében a szolgálatadó széles körű döntési hatalommal rendelkezik, de ennek feltételeit, tartalmát és határait a jogviszony keletkezésekor kell meghatározni.

64. A közszolgálati jogviszony stabilitásának egyik alapvető biztosítéka a szolgálati jogviszony megszűnésének, illetve megszüntetésének pontos szabályozása. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a közszolgálati életpálya akkor kiszámítható, ha a szolgálatot vállaló biztos abban, hogy csak törvényben meghatározott tényállások alapján szűnik meg jogviszonya vagy a szolgálatadó csak ilyen tényállások alapján szüntetheti meg. Másképpen fogalmazva a szűkebb értelemben vett közszolgálati jogviszony relációjában csak az ún. kötött megszüntetési rendszer képzelhető el, de ennek bevezetése megfontolandó a szerződéssel keletkezett közszolgálati jogviszony esetében is. Szintén megfontolás tárgyát képezheti meghatározott esetekben a jogviszony megszüntetése előtti egyeztetési, illetve másik munkahely felajánlási kötelesség szabályozása is. Azon túl, hogy ebben a tekintetben is messzemenően biztosítani kell a jogorvoslati lehetőséget, pontosan meg kell határozni a közszolgálati jogviszony megszűnésekor a szolgálatvállalót megillető járandóságokat.

65. Részkövetkeztetések. A közszolgálati jogviszony keletkezése alapvetően e terület közjogi jellegét tükrözi. Ez megmutatkozik a jogviszonyt keletkeztető jogi tény formáján és tartalmán, amely főszabályként kinevezés, de a már többször említett differenciálásnak megfelelően egyéb jogi aktusok – pl. szerződés – alkalmazására is lehetőség nyílik. A hatályos szabályozás szerint közszolgálati jogviszony keletkeztetése és megszüntetése körében tényleges problémát a kinevezés és a vezetői megbízás indokolatlan szétválasztása jelenti. Annak ellenére, hogy rendkívül lényeges kérdésről van szó, a probléma megoldása nem koncepcionális léptékű: a jelenlegi irracionális állapotot egyszerűen meg kell szüntetni, helyette szakszerű, stabil megoldást kell bevezetni, amelyre a koncepció utal.

 

VII. A közszolgálati jog kollektív elemei; érdekegyeztetés a közszférában

 

66. A közszolgálat hatályos jogi szabályozása meglehetősen szűk teret enged a kollektív relációknak, így a kollektív szerződéseknek is. A Ktv. korábban ugyan alkalmazni rendelte az Mt. szakszervezetekre vonatkozó szabályanyagát, azonban azzal a lényeges kivétellel, hogy a köztisztviselői törvény hatálya alá tartozó szervezeteknél a szakszervezet kollektív szerződést nem köthet. Ez a korlátozás végeredményben összhangban volt azzal a szabállyal, hogy Kormány kapott felhatalmazást arra, hogy a Ktv. keretei között rendeletben szabályozza azokat a kérdéseket, amelyek a munkajogban logikusan kollektív szerződésben, illetve a munkaszerződések ún. esetleges tartalmi elemei sorában kapnának helyet. Ezt a célt szolgálta a 170/1992. (XII.22.) Korm. rendelet, amely a köztisztviselők munkavégzéséről, munka- és pihenőidejéről, jutalmazásáról, valamint juttatásairól rendelkezett. A Ktv. 2001. évi módosítása nyomán ez a rendelet hatályát vesztette, és egye kérdések a Ktv. 80. §-a alapján szintén rendeletben kerül szabályozásra, más intézményeket eddig maga a törvény szabályozott. Ennek megfelelően a Ktv. hatálya alá tartozók tekintetében a kollektív szerződés intézménye – mint ilyen – megszűnt. Ez azonban különös fényt vet a már említett kiszervezésre, amelynek értelmében az ügykezelőkre és a fizikai alkalmazottak munkajogviszonyára az Mt. szabályait kell alkalmazni, természetesen a megfelelő közjogi kollektív korlátozásokkal. A Kjt. – a köztisztviselők jogállásáról szóló törvénnyel szemben – lehetővé teszi, hogy a munkáltató és a szakszervezetek kollektív szerződést kössenek. Nyilvánvaló azonban, hogy a munkafeltételekre és különösen az egyéb juttatásokra vonatkozó kollektív szerződéses rendezés csak a fenntartó szerv döntésének a függvénye, azaz a felek kollektív autonómiája erősen korlátozott. A Kjt. hatálya alá tartozó szervezetek kollektív autonómiáját egyébiránt a közalkalmazottakra vonatkozó jogi szabályozás jellege is korlátozza. Jó példa erre a Kjt. 75. § (3) bekezdése, amelynek értelmében a kollektív szerződés a jogszabályban megállapított mértéknél magasabb pótlékot is megállapíthat. Ugyanakkor, ha a jogszabály az illetménypótlék mértékének alsó és felső határát egyaránt meghatározza, e felső határnál magasabb mértékű illetménypótlékot a kollektív szerződés sem állapíthat meg.

A Hszt. és a Hjt. szinte azonos tartalommal és módon, külön fejezetben szabályozza az érdekképviseleti, érdekvédelmi tevékenységet, azonban a kollektív szerződés intézményét ebben a körben sem szabályozza.

67. A kollektív szerződés szerepének csökkentése a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartozó területeken alapvetően a fenntartó versus munkáltató anomáliára vezethető vissza. Mivel a hazai munkajog szabályai szerint kollektív szerződést csak a munkáltató, munkáltatói érdekképviseleti szervezet, vagy több munkáltató köthet, a kollektív munkajogi viszonyok alakításából formálisan éppen az a szervezet van kirekesztve, amely finanszírozza és működteti a rendszert. Ténylegesen azonban a munkáltatónak van megkötve a keze, és valójában a fenntartó, finanszírozó a közalkalmazotti jogviszony egészének, így a kollektív kapcsolatoknak is a meghatározó faktora. A kollektív szerződés megkötésének lehetősége, illetve ennek a lehetőségnek a kizárása alapvetően politikai döntés kérdése a közszolgálati törvényt illetően. Ezzel kapcsolatban azonban megjegyzendő, hogy korántsem tekinthető kizárólagosnak a hazai megoldás, és a jelenleg hatályos szabályozási struktúrában sem védhető. Alapvetően megváltozik a kollektív közszolgálati kapcsolatok struktúrája abban az esetben, ha – mint a koncepcióban javasoljuk – a közszolgálati jogviszony szolgálatadói minőségében maga az állam vagy az önkormányzat jelenik meg. Ez a változás – amennyiben eredményesen végbemegy – akár a magán munkajog kollektív munkajogi kapcsolatrendszerére is hatással lehet. A modern munkajogot és – struktúrájánál fogva a közszolgálatot is – az EU tagállamokban nem az egyes munkaszervezeti, munkahelyi szinten megkötött kollektív megállapodások jellemzik, hanem e megállapodások regulatív funkciója éppen ágazati, szakmai vagy éppen országos léptékük által adott. Ennek megfelelően kell teret adni a törvény erejénél fogva e makroszintű megállapodásoknak.

68. Amennyiben a munkáltató/szolgálatadó minősége lényegében alakul át a jövőben, úgy a közszolgálat kollektív kapcsolatai is alapjaiban módosulhatnak. A jelenlegi helyzetet tekintve egyáltalán nem véletlen, hogy ebben a szabályozási és alanyi struktúrában nem alakultak ki a megfelelő partnerek, illetve ha létre is jöttek a megfelelő szerveződések, bizonyos okok miatt, egyik vagy másik partnerből hiányzott a megállapodásra való hajlandóság. Ez egyébként – többek között – egyenes következménye a munkavállalóra kedvezőbb elv (a meglehetősen félreértett fordításban “jóléti” elvnek nevezett) téves alkalmazásának is. Mindebből következően a jövőben alapvetően nem a helyi kollektív szerződéseknek kell képezniük a kollektív közszolgálati kapcsolatok alapját, hanem az érdekegyeztetés új rendszerének, amelynek eredménye vagy kollektív szerződés, vagy más norma lesz.

 

69. Az érdekképviselet rendszere az utóbbi években jelentős átalakuláson ment keresztül, de ettől függetlenül általában jellemezte a jogalkotó bizonytalan hozzáállása, legalábbis ami a szabályozás tartalmát illeti. A közszolgálat érdekegyeztetésének a jövőben – amennyiben a szabályozás alakulására gyakorolható befolyását komolyan óhajtja venni – feltétlenül kell pontos szervezeti, legitimációs, és felhatalmazási jogi kerettel rendelkeznie. Amennyiben az országos érdekegyeztetés rendszere kialakul, amire – az egységes közszolgálati törvény felé vezető úton az Országos Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács létrehozása volt az első lépés – úgy indokolt az ágazati érdekegyeztetés hálózatának kiépítése. Végezetül nem hanyagolható el, hogy a közszolgálatban a munkahelyi participációs rendszer jelen formája okafogyott, ezért megszüntetendő (közalkalmazotti tanácsok).

70. Részkövetkeztetések. A közszolgálat kollektív kapcsolatainak rendszere, jogi szabályozása, mechanizmusa, valamint döntései valamennyi EU-tagállamban fontos rendeltetéssel bírnak. Nem helytálló az a hazai álláspont, illetve gyakorlat, hogy költségvetési érdekekre hivatkozva ezen a területen a kollektív intézmények szerepe csekély, illetve az intézmények egyszerűen helyettesíthetők a tradicionális jogalkotás normáival. Az összehasonlító elemzések azt támasztják alá, hogy a közszolgálati érdekképviselet azon a szinten gyakorolhatja jogait hatékonyan, ahol az alapvető döntések születnek. Ennek megfelelően indokolt a jelenlegi érdekképviseleti, érdekegyeztetési struktúra alapvető fejlesztése és érdemi megváltoztatása. Indokolt az országos, ágazati kollektív megállapodások rendszerének kiépítését szolgáló jogi környezet megteremtése.

 

VIII. Összefoglalás; a közszolgálati kerettörvény szabályozásának jellege, tárgyköre

 

71. A közszolgálat általános kereteit meghatározó törvény jellegével kapcsolatban alapvető annak az eldöntése, hogy a normaanyag kogens, relatív diszpozitív, illetve kétoldalúan diszpozitív szabályokat tartalmazzon. Ez a probléma két tényezővel van összefüggésben: egyrészről a közszolgálat finanszírozásával, másrészről a közszolgálati érdekegyeztetés rendszerével. Az összehasonlító elemzések azt támasztják alá, hogy e két meghatározó tényező alapján a szabályozás alapvetően kogens normákat tartalmaz, és ahol törvény engedi, vagy a felek magas szintű megállapodása engedi ott a relatív diszpozitív – azaz a szolgálatvállaló számára kedvezőbb – szabályozás kialakítása lehetséges. Ez történhet magában a törvényben – annak általános részében a differenciálást szolgáló szabályok körében –, vagy a törvény különös részében, illetve kollektív megállapodások tartalmában.

72. E tanulmány közszolgálati kerettörvényt tart indokoltnak bevezetni. Az ilyen jellegű kerettörvényeket nem egy országban nevezik a közszolgálat általános statútumának. Megfigyelhető, hogy a hasonló jellegű, rendeltetésű, és tartalmú törvények általában nem részletezőek, teret adnak az egyes sajátosságoknak megfelelő szabályok kimunkálására. Lényeges azonban, hogy a közszolgálatnak – az Alkotmány után – e legmagasabb szintű szabályozásának átfogó módon kell rendeznie a közszolgálat előbbiekben tárgyalt valamennyi elemét. A leendő közszolgálati kerettörvénynek azonban szükségképpen magában kell foglalnia annak a normaanyagnak a meghatározó elemeit, amelyek az egyes ágazatok sajátosságaira tekintettel, a differenciálást szolgálják. Ennek megfelelően a kerettörvény két fő részből állna, úgymint általános és különös részből. Ezzel összefüggésben hangsúlyozandó, hogy egy törvényről lenne szó, amely ezzel a szerkezeti megoldással mintegy demonstrálná a közszolgálati jogviszonyok irányában megmutatkozó integrációs törekvéseket, ugyanakkor kifejezné a közszolgálati jogviszonyok közötti lényeges eltéréseket is. A jogalkotásban egy adott törvény általános és különös részre bontása nem ismeretlen.

A leendő közszolgálati törvény általános része az alapelveket, valamint azokat a jogintézményeket foglalná magában, amelyek valamennyi közszolgálati jogviszonyra egyaránt vonatkoznak. Az általános rész ugyanakkor tartalmazna bizonyos differenciáló normákat is, például a közszolgálati jogviszony, tartalma, keletkezése, teljesítése, módosítása, megszüntetése, valamint a felelősségi viszonyok vonatkozásában. A közszolgálati törvény különös része rögzítené azokat a lényeges eltéréseket, amelyek a törvény általános részének differenciálásába már nem férnek bele. Így például – a hatályos szabályozás alapján is kimutathatóan – az egyes ágazatokat illetően jelentős eltérés van a munkaidőre vonatkozó rendelkezések, illetve a munka díjazására vonatkozó néhány szabály tekintetében. Külön is foglalkoznunk kell a munka díjazásának szabályaival, a közszolgálatban dolgozók előmeneteli és illetményrendszerével. Mint ahogyan a korábbiakban érintett illetményrendszerből is következtethető, egyes kiegészítő díjazási formák, valamint egyes különös feltételekhez kötött szociális juttatások a különös részben kapnának helyet. Célszerűnek mutatkozik az illetményrendszerre vonatkozó szabályanyag mellékletben történő elhelyezése. A leendő közszolgálati törvény egységén tehát nem jelent törést a törvény általános és különös részre való felosztása, hanem egy ilyen szerkezetű jogszabály kifejezésre juttathatja a közszolgálaton belüli eltéréseket, mint ahogyan ezek a különbségek általában kimutathatók az európai országok hasonló tárgyú jogalkotásában is.

 

73. Az egységes közszolgálati törvénnyel szemben érvként hozható fel, hogy a közszolgálat tág értelemben történő meghatározása miatt számos ágazat létezik, és talán indokoltabb lenne a foglalkoztatás egyes eltérő szabályait az úgynevezett szaktörvényekbe beilleszteni. Ezzel kapcsolatban rögzítendő, hogy a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok – mind a közszolgálat, mind a magán-munkajog relációjában – egy adott munkaadó és a munkát vállaló viszonyait rendezik. Az erre vonatkozó jogszabályok függetlenül attól, hogy hogyan alakul bennük a közjogi, illetve a magánjogi elemek aránya (lásd a Ktv. és az Mt. jellegét), ezen a reláción nem lépnek túl. Az egyes szaktörvények (pl. egészségügyi törvény, kulturális törvény, közoktatási törvény stb.) nem ezt a viszonyrendszert rendezik, hanem az állam, illetve az állam megfelelő intézményeinek közjogi jogait és kötelességeit, illetve az állampolgárok ezekhez való viszonyát rögzítik. Ebből következően rendkívül fontos a foglalkoztatást szabályozó törvény és az egyes szaktörvények viszonya, különösen a közszolgálat tekintetében. Másképpen fogalmazva, míg az egyes szaktörvények az adott szervezetek külső rendeltetését szabályozzák, addig a közszolgálati törvény e szervezetek munkaszervezet-jellegét emeli ki és az ezzel összefüggő jogviszonyokat szabályozza.

74. A leendő közszolgálati törvény általános részének az alábbiakra kell kiterjednie. Mindenekelőtt – általános rendelkezések cím alatt – meg kell határoznia a közszolgálat fogalmát, ennek megfelelően a törvény hatályát, tekintettel a korábbiakban rögzített munkáltatói, szolgálatadói minőség, illetve a közszolgálati alkalmazottak fogalmi meghatározására. A törvény hatályának rögzítésekor, az alanyi kör meghatározásánál kell elvégezni a közszolgálati jogviszony szolgálatadói és szolgálatvállalói oldalának már említett differenciálását. Az általános rész következő szabályozási területe a közszolgálat általános alapelveinek rögzítése lehet, és végezetül az általános rendelkezések között szükséges rögzíteni a törvény alkalmazásában a legfontosabb intézmények legáldefinícióját, azaz az értelmező rendelkezéseket.

75. A közszolgálat általános kereteit meghatározó törvény általános részének következő, második fejezete a közszolgálati jogviszony fogalmát, valamint a közszolgálati jogviszony ún. dinamikus elemeit – keletkezés, módosulás és megszűnés tényállásait – szabályozza. A közszolgálati jogviszony fogalmi meghatározása során törekedni kell olyan legáldefiníció megalkotására, amely akár több bekezdésen át egyértelműen felsorolja e jogviszony meghatározó ismérveit, differentia specifica-it. A közszolgálati jogviszony fogalmi meghatározása során – tekintettel a szükségszerű differenciálásra – fel kell sorolni a jogviszony különböző típusait. Ennek során természetesen első helyen kell szerepelnie az életpálya-típusú közszolgálati jogviszonynak, de mellette meg kell határozni az egyéb típusokat is (pl. meghatározott feladatra, határozott időre, visszahívásig stb.) létesített jogviszonyok alapvető jellemzőit. Ez adott relációban kapcsolatban van az egyes közszolgálati jogviszonyokat keletkeztető jogi tényekkel (ld. következő pontot).

76. A közszolgálati jogviszony keletkezésére vonatkozó rendelkezéseknek tartalmazniuk kell a jogviszony keletkezését megelőző eljárással kapcsolatos szabályokat. Így rögzíteni kell, hogy csak tervezett és betöltetlen álláshelyre lehet közszolgálati jogviszonyt létesíteni, és fel kell sorolni a megengedhető kivételeket (pl. helyettesítés stb.). Meg kell határozni a csak pályázattal betölthető álláshelyek szintjét, magát a pályázati eljárást. Részletesen kell rendelkezni a közszolgálati jogviszonyt keletkeztető jogi tényeket. Ennek megfelelően meg kell határozni a kinevezés és a közszolgálati szerződés szükséges tartalmi elemeit, utalva arra, hogy a kinevezés és a szolgálati szerződés a közszolgálatban foglalkoztatottak mely körére terjed ki. A közszolgálati jogviszony módosítása szabályozása során főszabályként rögzíteni szükséges, hogy a jogviszony módosítása csak közös megegyezéssel lehetséges. Tételesen meg kell határozni viszont mindazokat az eseteket, és az ebbe a körbe tartozó munkáltatói intézkedések korlátját (időbeli és tartalmi vonatkozásban egyaránt), amikor a munkáltató olyan többlet teljesítést követelhet, amely még nem minősül módosításnak. Ez vonatkozhat a munkaidőre, a munkahelyre, a munkakörbe nem tartozó feladatok ellátására stb. E helyütt indokolt rögzíteni azokat a törvényi tényállásokat, amelyek értelmében a szolgálatadó ex lege elrendelhet olyan változásokat, amelyek főszabályképpen már a jogviszony tartalmának módosítását jelentenék, de az adott közszolgálati kategóriában ez nem minősül annak. Megjegyzendő, hogy a törvényi tényállás még nem elégséges feltétele a munkáltatói intézkedés érvényességének, erről a szolgálatvállalónak tudnia kell. Ez két módon valósulhat meg: vagy a szolgálatadó írásbeli tájékoztatása által, de megnyugtatóbb, ha már a jogviszonyt keletkeztető kinevezésnek, közszolgálati szerződésnek lenne része.

77. Különös garanciális elemek beiktatásával kell szabályozni a közszolgálati jogviszony megszűnését, illetve megszüntetését. A már leírtaknak megfelelően a jogviszony megszüntetését csak a törvényben meghatározott tényállások alapján lehet megszüntetni (kötött megszüntetési rendszer). Ebben a tekintetben is kifejezése kell jutnia a közszolgálat stabilitásának, nevezetesen a felmentési, felmondási tilalmak és korlátozások által. Azok tekintetében, akiknek a közszolgálati jogviszonya úgynevezett közszolgálati szerződéssel keletkezik, elképzelhetőnek látszik a hatályos munkajogi szabályokhoz közelítő normaanyag kialakítása. Ebben a körben is két megoldás képzelhető el, úgymint a kötött és a kötetlen – azaz nem konkrét tényállásokhoz, hanem tényálláscsoportokhoz kapcsolódó – megszüntetési rendszer kialakítása. Ez utóbbi csoport tekintetében is biztosítani szükséges a közszolgálati jogviszony stabilitását szolgáló védelmi intézményeket. Ez utóbbival kapcsolatban – minden közszolgálatban résztvevőre irányadóan – hangsúlyozandó, hogy a védelmi intézkedések nem jelentenek abszolút tilalmat, pl. meghatározott minősítési követelmények nem teljesítése esetén.

78. Lényeges kérdés továbbá, hogy az egyes közszolgálati kategóriáknál hogyan kerüljön szabályozásra, például a felmentési/felmondási időre járó díjazás kérdése, illetve a végkielégítés meghatározása. Elképzelhetőnek látszik egy olyan megoldás, hogy az általános rész a minimumokat tartalmazza, és ettől a törvény különös részében, illetve – ahol ez lehetséges (lásd alább) – kollektív szerződésben állapodjanak meg az alkalmazottra kedvezőbb szabály kialakításában az érintett felek. Ez a probléma nem csupán a megszüntetés témakörét illeti, hanem általában minden juttatási intézmény szabályozását.

79. A közszolgálati jogviszony tartalma tekintetében a törvény általános része ismét differenciált szabályanyagot tartalmazna, attól függően, hogy a foglalkoztatott jogviszonya kinevezéssel, vagy közszolgálati szerződéssel keletkezik. A törvény általános részének tartalmaznia kell az alapelveknek megfelelő jogokat és kötelességeket, a szolgálatadó jogai gyakorlásának korlátjait, a szolgálatvállaló jogait. Hasonló differenciálás szükséges a felelősségi viszonyok területén is. Ebből a szempontból kiemelkedő a fegyelmi felelősség témaköre. Az elemzések szerint a fegyelmi felelősség fenntartása a közszolgálati szerződéssel keletkezett közszolgálati jogviszony esetében nem indokolt, a korábbiakban említetteknek megfelelően, az alkalmazott súlyos kötelezettségszegése esetén a magán-munkajogból ismert rendkívüli felmondás intézményének átvétele lenne célravezető. A közszolgálati jogviszony tartalmának szabályozásánál nem csupán a jogviszonyt keletkeztető jogi tények szerinti differenciálás indokolt, hanem az egyes közszolgálati jogviszonyok rendeltetése is meghatározó. Ennek megfelelően az életpálya rendszerű, a határozott időre történő foglalkoztatás, a visszahívásig alkalmazott jogviszonyok tekintetében a gyakorlati, célszerűségi szempontok figyelembe vétele szükséges.

80. A közszolgálati jogviszony tartalmának alapvető része a teljesítményértékelési- és minősítési, valamint az előmeneteli- és illetményrendszer szabályozása. A fentiekben leírtaknak megfelelően a törvény általános részében rögzíteni kell az előmeneteli- és illetményrendszer általános elveit, az alapvető jogintézményeket, az illetményrendszer pilléreit. Itt kerül elhelyezésre az általános – a feltételek megléte esetén mindenkit megillető – kiegészítő díjazási rendszer. A törvény melléklete rögzíti az általános illetménytáblázatot. A teljesítményértékelési- és minősítési rendszert illetően a törvény általános része tartalmazza a teljesítményértékelési- és minősítési rendszer tartalmi elemeit, a teljesítményértékelési- és minősítési eljárás általános szabályait, valamint a személyiségi jogi védelmi garanciákat. A teljesítményértékelési- és minősítési rendszer részletes szabályait, szabványait a törvény melléklete, valamint különös része tartalmazza. Hasonlóképpen a különös részben kerülnek elhelyezésre az illetményrendszer specifikus elemei (ld. alább). Mindehhez kapcsolódóan, de külön fejezetben kapna helyet a szociális juttatások általános rendszerének szabályozása.

81. A közszolgálat kollektív kapcsolatait illetően az a megoldás pártolható, amely a közszolgálat általános kereteit meghatározó törvény általános részében, külön fejezetként helyezi el az érdekegyeztetés intézményeit, a kollektív szerződések rendszerét, a szociális partnerek jogainak és kötelmeinek szabályozását.

82. A közszolgálati törvény különös része az egyes igazgatási, illetve ágazati specifikumoknak megfelelően azokat a speciális szabályokat tartalmazná, amelyek a törvény általános részében foglalt generális szabályok keretei között, azok mellett meghatározzák az egyes területek jogviszonyait alakító normákat.

 

Ennek megfelelően a közszolgálatra vonatkozó kerettörvény

– javaslatunk szerint – az alábbiakat foglalja magában:

I. Általános rendelkezések

1. A közszolgálat fogalma

2. A törvény hatálya

3. A közszolgálat alapelvei

4. Értelmező rendelkezések

 

A) Általános rész

II. A közszolgálati jogviszony

    1. A közszolgálati jogviszony fogalmi meghatározása, a jogviszony

alanyai, fogalomjegyzék

    1. A közszolgálati jogviszony keletkezése, különös tekintettel a

közszolgálat egyes különleges fajtáira

    1. A közszolgálati jogviszony módosulásának tényállásai
    2. A közszolgálati jogviszony megszűnésének, megszüntetésének

tényállásai

 

III. A közszolgálati jogviszony tartalmát alkotó jogok és

kötelezettségek

    1. A közszolgálati jogviszony tartalma, a szolgálatadó jogai és annak
    2. gyakorlásának korlátjai, életpályarendszer

    3. A szolgálatvállaló jogai
    4. A szolgálatadó kötelességei
    5. A szolgálatvállaló kötelességei
    6. Az egyes különleges közszolgálati jogviszonyok tartalmi sajátosságai (az általános szabályokon belül)
    7. A felelősségi rendszer (fegyelmi felelősség, kárfelelősség)
    8. A minősítés a közszolgálatban

 

IV. A közszolgálati finanszírozás és illetményrendszer

    1. A közszolgálati illetménytábla és finanszírozása
    2. A közszolgálatban érvényesülő kiegészítő díjazások feltételei, rendszere
    3. A teljesítmény értékelésének, elismerésének rendszere

V. A közszolgálatban foglalkoztatottakat megillető szociális

juttatások rendszere

VI. A közszolgálati érdekegyezetési rendszer

 

B) Különös rész

Szakma- és ágazat-specifikus szabályok

 

Dura logo Készült a Dura Stúdióban (1088 Budapest, VIII. Puskin u. 4. Telefon: 338-4059
http://www.dura.hu E-mail:dura@dura.hu). Webmester: Czita Károly